Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.03.2019 року у справі №0440/6739/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 0440/6739/18

адміністративне провадження № К/9901/7571/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

cудді-доповідача Кравчука В. М., суддів Єзерова А. А., Желєзного І. В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні справу

за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області

на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.11.2018 (суддя Бондар М. В. ) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.01.2019 (колегія у складі суддів Мельника В. В., Чепурнова Д. В., Сафронової С. В. )

у справі №0440/6739/18

за позовом Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області

до Приватного акціонерного товариства "Дніпропластмас"

про стягнення заборгованості

УСТАНОВИЛ:

1.06.09.2018 Виконуючий обов'язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Приватного акціонерного товариства "ДНІПРОПЛАСТМАС", в якій просив стягнути з Приватного акціонерного товариства "ДНІПРОПЛАСТМАС" на користь Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області заборгованість по відшкодуванню фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій призначених на підставі пункту "а" статті 13 Закону України "Про пенсійне забезпечення" та пунктів "б "- "з" статті 13 Закону України "Про пенсійне забезпечення" за лютий-червень 2018 року у сумі 103242 грн.

2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.11.2018 позовну заяву в. о. керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області до Приватного акціонерного товариства "ДНІПРОПЛАСТМАС" про стягнення заборгованості - залишено без розгляду.

3. Перший заступник прокурора Дніпропетровської області, не погодившись з ухвалою суду першої інстанції оскаржив її в апеляційному порядку.

4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30.01.2019 ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.11.2018 залишено без змін.

5. Суди першої та апеляційної інстанції, залишаючи без розгляду позовну заяву в. о. керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області, виходили з того, що така підстава звернення прокурора до суду як відсутність у ГУ ПФУ в Дніпропетровській області можливості сплачувати судовий збір є необґрунтованою, що свідчить про відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з позовом.

6.18.03.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Позивача на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.11.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.01.2019. Скаржник просив скасувати оскаржуване рішення та повернути справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Також скаржник заявляв клопотання про розгляд справи за участі його представника, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

7. Ухвалою Верховного Суду від 21.03.2019 у зазначеній справі було відкрито провадження.

8. Скаржник у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанції. Зазначає, що з листа Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області №14772/08-01/26 від 19.07.2018 про вжиття представницьких повноважень з метою погашення заборгованості перед бюджетом Пенсійного фонду України, оскільки Управління не має фінансової можливості сплатити судовий збір, прокурором встановлено факт невжиття органом, до компетенції якого віднесено повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, належних та ефективних заходів щодо захисту цих інтересів.

9. Відзив від відповідача не надходив.

10. Оцінюючи доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм процесуального права, Суд дійшов таких висновків.

11. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

12. Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

13. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

14. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

15. Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані рішення не відповідають з огляду на таке.

16. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

17. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

18. Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

19. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

20. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

21. Аналіз ч.3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках:

А) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

Б) у разі відсутності такого органу.

22. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

23. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

24. "Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

25. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

26. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

27. Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

28. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

29. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зазначила:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

38. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

39. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

40. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

41. Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі №п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

42. Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною 7 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності.

Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

43. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

44. Частина 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

45. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор.

Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р (II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно".

30. Звертаючись із позовом до суду, прокурор зазначає, що інтереси держави, які підлягають захисту у цій справі, полягають у відновленні економічних інтересів держави щодо надходження коштів до бюджету, необхідних на виплату пенсій.

31. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що в. о. керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 обґрунтовує своє право на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави тим, що у Головного управління ПФУ в Дніпропетровській області відсутнє належне фінансування на оплату судового збору. Головне управління ПФУ в Дніпропетровській області, як орган державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, позбавлений можливості здійснювати захист інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом до ПрАТ "ДНІПРОПЛАСТМАС" про стягнення заборгованості.

32. У справі що розглядається має місце нездійснення захисту інтересів держави Головним управлінням Пенсійного фонду України у Дніпропетровській області, яка не змогла вжити заходів щодо усунення порушень законодавства про пенсійне забезпечення (стягнення заборгованості з відшкодування витрат на виплату та доставку пільгових пенсій), що підтверджується листом від
19.07.201814772/08-01/26, а тому В. о. керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 відповідно до законодавства звернувся до суду за захистом інтересів держави.

33. Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд в ухвалі від 24.11.2020 у справі №805/430/18-а.

34. З огляду на вищевикладене, Суд не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що прокурором не було надано переконливих доказів нездійснення або неналежного здійснення Головним управлінням ПФУ в Дніпропетровській області своїх повноважень, що порушує або створює загрозу порушення інтересів держави та є підставою для звернення прокурора з позовом до суду.

35. Отже, в даному випадку, вказана підстава звернення прокурору до суду як відсутність у ГУ ПФУ в Дніпропетровській області можливості сплачувати судовий збір є обґрунтованою.

36. Таким чином, позовна заява виконуючого обов'язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області подана відповідно до вимог, встановлених статтею 53 КАС України.

37. Зазначене в сукупності вказує на наявність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з даним позовом, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.

38. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

39. У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

40. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити, судові рішення - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити, ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року у справі №0440/6739/18 скасувати, справу №0440/6739/18 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. М. Кравчук

Суддя А. А. Єзеров

Суддя І. В. Желєзний