ПОСТАНОВА

Іменем України

29 листопада 2019 року

Київ

справа №359/7194/16-а

адміністративне провадження №К/9901/17374/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Калашнікової О. В.,

суддів - Білак М. В., Губської О. А.

у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 359/7194/16-а

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Українсько-середземноморські авіалінії" до Окремого контрольно-пропускного пункту "Київ" Державної прикордонної служби про визнання протиправною та скасування постанови,

за касаційною скаргою Окремого контрольно-пропускного пункту "Київ" Державної прикордонної служби на постанову Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 12 січня 2017 року (головуючий суддя - Муранової-Лесів І. В. ) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року (колегія суддів у складі головуючої судді - Желтобрюх І. Л., суддів: Горяйнова А. М., Бєлової Л. В.,)

І РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2016 року ТОВ "Українсько-середземноморські авіалінії" звернулось до суду з позовом до Окремого контрольно-пропускного пункту "Київ" Державної прикордонної служби, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Окремого контрольно-пропускного пункту "Київ" Державної прикордонної служби №185 від 24.07.2013 року про накладення штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю "Українсько-середземноморські авіалінії" в розмірі 8500
гривень.

2. Постановою Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 12 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Окремого контрольно-пропускного пункту "Київ" Державної прикордонної служби №185 від 24.07.2013 року про накладення штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю "Українсько-середземноморські авіалінії" в розмірі 8500
гривень.

3. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Окремий контрольно-пропускний пункт "Київ" Державної прикордонної служби звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просив їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 червня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Окремого контрольно-пропускного пункту "Київ" Державної прикордонної служби на постанову Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 12 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року.

5. З 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України, у зв'язку з чим відповідно до пункту 7 Розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року №1402-VIII Вищий адміністративний суд України припинив свою діяльність.

6. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: Шарапа В. М. (судді-доповідача), суддів: Бевзенко В. М., Данилевич Н. А. про що складено протокол від 07 лютого 2018 року.

7. У зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року №14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі №359/7194/16-а (провадження К/9901/17374/18)

8. Протоколом повторного автоматизованого розподілу від 31 травня 2019 року касаційну скаргу у справі №359/7194/16-а (провадження К/9901/17374/18) передано на розгляд колегії суддів у складі: Калашнікова О. В. (головуючий суддя), судді:

Білак М. В., Губська О. А.

9. Верховний Суд ухвалою від 04 червня 2019 року на підставі пункту 5 частини 1 статті 340 КАС України прийняв до провадження вищевказану касаційну скаргу.

10. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

II ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11.24 липня 2013 року начальником ОКПП "Київ" Мул С. А. була винесена постанова серії № 185 у справі про правопорушення, пов'язане з повітряним перевезенням пасажирів через державний кордон України без належних документів для виїзду в Україну, якою на повітряного перевізника Авіакомпанію "Українсько-середземноморські авіалінії" за вчинення правопорушення, передбаченого ч.1 ст.1 Закону України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень" накладено штраф в розмірі 8 500
гривень.

12. Позивач вважаючи, що зазначена постанова прийнята відповідачем з порушенням процедури, визначеної Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень", звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, розглядаючи справу по суті, прийшов до висновку, що оскаржувана постанова підлягає скасуванню, оскільки відповідачем допущено процедурні порушення порядку розгляду справи про таке правопорушення, а саме: вручено протокол неуповноваженій особі позивача та розглянуто справу про порушення, пов'язане зі здійсненням перевізником міжнародних пасажирських перевезень, без представника позивача.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. У касаційній скарзі касатор вказав, що позивач не спростував виявлене відповідачем порушення вимог законодавства про здійснення міжнародних пасажирських перевезень, однак суди попередніх інстанцій скасували оскаржувану постанову, посилаючись лише на процедурні порушення, допущені при її прийнятті.

15. Касатор також вказав на відсутність правових підстав для поновлення строку на звернення позивача до суду із даним позовом, оскільки пропуск такого строк не належним чином завіреними доказами.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

17. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

18. Відповідно до вимог ч.1 ст.1 Закону України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень" (далі - ~law14~ в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) підприємства (їх об'єднання), установи та організації, незалежно від форм власності, які здійснюють міжнародні пасажирські повітряні перевезення (далі - повітряні перевізники), за переміщення через державний кордон України пасажирів-іноземців чи осіб без громадянства без документів для в'їзду в Україну або з документами, оформленими з порушенням вимог, установлених законодавством України, несуть відповідальність у вигляді штрафу від двохсот двадцяти до двохсот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за кожного такого пасажира.

19. За змістом ~law15~ справи про правопорушення, передбачені ~law16~, розглядають відповідні органи охорони державного кордону України. Від імені органів охорони державного кордону України розглядати справи про правопорушення та накладати штрафи мають право начальники органів охорони державного кордону України, що здійснюють прикордонний контроль у пунктах пропуску через державний кордон України, відкритих для міжнародного повітряного сполучення.

20. При цьому, у відповідності до ~law17~ особами, які беруть участь у розгляді справи, визнаються: представник повітряного перевізника, свідки, експерт, перекладач та захисник.

21. Згідно з вимогами ~law18~ справа про правопорушення розглядається в присутності представника повітряного перевізника. В разі його відсутності справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне сповіщення представника про місце і час розгляду справи і якщо від нього не надійшло клопотання про відкладення розгляду.

22. ~law19~ передбачено, що представник повітряного перевізника, який бере участь у розгляді справи, має право: знайомитися з матеріалами справи та робити з них витяги, давати пояснення, подавати докази та брати участь у їх дослідженні; заявляти клопотання; користуватися правовою допомогою; виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження, оскаржити постанову у справі до суду.

23. Відповідно до ~law20~ посадова особа органу охорони державного кордону України, уповноважена накладати штрафи, приймає відповідне рішення протягом п'ятнадцяти днів після надходження протоколу про правопорушення та інших матеріалів справи. Рішення оформляється постановою відповідної особи.

24. Постанова підписується посадовою особою органу охорони державного кордону України, яка розглянула справу.

25. Копія постанови про накладення штрафу протягом трьох днів вручається або надсилається перевізнику, щодо якого її винесено.

26. За змістом ~law21~ постанову про накладення штрафу, що прийнята посадовою особою, зазначеною у ~law22~, може бути оскаржено протягом десяти днів з дня ї винесення до місцевого суду за місцезнаходженням відповідного органу охорони державного кордону України, рішення якого є остаточним.

27. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач дізнався про прийняття відповідачем оскаржуваної постанови від 24.07.2013 №185 про накладення штрафу за правопорушення у сфері міжнародних пасажирських перевезень лише 08.08.2016, отримавши лист Шевченківського районного відділу державної виконавчої служби міста Києва Головного територіального управління юстиції у місті Києві №дв/17 від 19.07.2016.

28. На порушення вимог ~law23~ позивач не був повідомлений про місце і час розгляду справи, з огляду на що при розгляді справи про правопорушення представник ТОВ "Українсько-середземноморські авіалінії" присутній не був.

29. Жодних належних і допустимих доказів протилежного відповідачем суду першої та апеляційної інстанцій надано не було.

30. Зі змісту оскаржуваної постанови суди встановили, що її копію у якості представника позивача отримав 24.07.2013 ОСОБА_1

31. При цьому, ні посада, ні повноваження представника не зазначені.

32. Водночас, згідно з довідкою ТОВ "Українсько-середземноморські авіалінії", яку дослідили суди попередніх інстанцій, ОСОБА_1 працював на посаді начальника управління авіаційної безпеки позивача у період з 06.05.2008 по 17.10.2011, однак навіть на той час не був уповноваженим на представництво інтересів авіакомпанії в Державних органах.

33. Таким чином, колегія суддів вважає обґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідачем не було дотримано визначеного Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень" порядку розгляду справи та притягнення до відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень".

34. Зазначені обставини свідчать про порушення визначених ~law26~ прав позивача, зокрема, на належне повідомлення про розгляд справи, участь у розгляді такої справи, отримання копії постанови та на оскарження постанови у визначений законом термін.

35. З огляду на викладене, суди дійшли висновку, що порушення процедури прийняття оскаржуваної постанови свідчить про її протиправність та є достатньою підставою для скасування такої постанови.

36. З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на наступне.

37. У відповідності до приписів статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, чи прийнято оскаржуване рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

38. Колегія суддів наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, проте, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб'єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

39. Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов'язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

40. Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

41. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

42. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

43. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

44. Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

45. Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення".

46. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

47. Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 10 липня 2019 року у справі №804/639/18.

48. З цього приводу колегія суддів зазначає, що в ході судового розгляду даної справи встановлено порушення відповідачем ~law27~, відповідно до якої справа про правопорушення розглядається в присутності представника повітряного перевізника.

49. При цьому, дана норма передбачає можливість розгляду справи про правопорушення лише у випадках, коли є дані про своєчасне сповіщення представника про місце і час розгляду справи і якщо від нього не надійшло клопотання про відкладення розгляду.

50. На переконання Суду, дана норма спрямована на забезпечення права особи на участь у процесі прийняття рішення суб'єктом владних повноважень та використання обсягу прав, визначених частиною 2 ст.6 Закону України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень". В свою чергу, розгляд справи про правопорушення у сфері пасажирських перевезень за відсутності належним чином повідомленої сторони - представника повітряного перевізника призвело до того, що оскаржувана постанова винесена без об'єктивного встановлення всіх обставин у справі та базується лише на позиції аргументів іншої сторони - суб'єкта владних повноважень.

51. Дане процедурне порушення Верховний Суд вважає таким, що істотно впливає на прийняте рішення та тягне за собою відповідні наслідки у вигляді скасування оскаржуваної постанови Окремого контрольно-пропускного пункту "Київ" Державної прикордонної служби №185 від 24.07.2013 року про накладення штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю "Українсько-середземноморські авіалінії".

52. Стосовно посилань касатора на пропуск позивачем строку звернення до суду з даним адміністративним позовом та, як наслідок, необхідність залишення позовних вимог ТОВ "Українсько-середземноморські авіалінії" без розгляду, колегія суддів вважає їх необґрунтованими, з огляду на таке.

53. Відповідно до ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діяла на момент звернення позивача до суду) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України або іншими законами.

54. Строк на звернення позивача до суду з даним позовом регламентований нормами спеціального законодавства, а саме - статтею 13 Закону України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень", відповідно до якої постанову про накладення штрафу, що прийнята посадовою особою, зазначеною у статтею 13 Закону України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень", може бути оскаржено протягом десяти днів з дня її винесення до місцевого суду за місцезнаходженням відповідного органу охорони державного кордону України, рішення якого є остаточним.

55. Відповідно до ч. 3 ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України, для захисту прав, свобод та інтересів особи ч. 3 ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

56. Дана норма закону означає, що за загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

57. Як було зазначено вище та не спростовано касатором, позивач дізнався про прийняття відповідачем оскаржуваної постанови від 24.07.2013 №185 про накладення штрафу за правопорушення у сфері міжнародних пасажирських перевезень лише
08.08.2016 та в межах десятиденного строку, - 17.08.2016, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

58. При цьому, дана обставина стала наслідком порушення саме з боку відповідача норми статті 6 Закону України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень" в частині неналежного повідомлення про розгляд справи про правопорушення у сфері пасажирських перевезень.

59. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанції дійшли обґрунтованих висновків позивачем не було пропущено десятиденний строк звернення до суду, передбачений ~law32~, з огляду на що правові підстави для залишення позовної заяви без розгляду на підставі п. 9 ч. 1 ст. 155 КАС України, - відсутні.

60. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, а тому підстави для їх зміни чи скасування - відсутні.

61. Частиною 1 статті 350 КАС України передбачено, що Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

62. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

63. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

постановив:

1. Касаційну скаргу Окремого контрольно-пропускного пункту "Київ" Державної прикордонної служби - без задоволення.

2. Постанову Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 12 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року по справі №359/7194/16-а - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.........................................

О. В. Калашнікова

М. В. Білак

О. А. Губська

Судді Верховного Суду