Історія справи

Ухвала КАС ВП від 03.10.2018 року у справі №804/1644/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

Київ

02 жовтня 2018 року

справа №804/1644/15

адміністративне провадження №К/9901/4735/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),

суддів: Гончарової І. А., Олендера І. Я.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2015 року у складі судді Кучми К. С. та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2015 року у складі колегії суддів Юхименка О. В., Мельника В. В., Нагорної Л. М. у справі № 804/1644/15 за адміністративним позовом Державного підприємства «Дніпродіпрошахт» до Східного офісу Держаудитслужби, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Регіональне відділення Фонду Державного майна України по Дніпропетровській області, Товариство з обмеженою відповідальністю «Horus Intertrade Ц Consalting», Товариство з обмеженою відповідальністю «Горус Ріджн», Товариство з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями «Орфей» про часткове скасування обов'язкової вимоги, -

У С Т А Н О В И В:

22 січня 2015 року Державне підприємство «Дніпродіпрошахт» (далі - Підприємство, підконтрольна установа, позивач у справі) звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби (далі - контролюючий орган, відповідач у справі, правонаступник Державної фінансової інспекції у Дніпропетровській області), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Регіональне відділення Фонду Державного майна України по Дніпропетровській області, Товариство з обмеженою відповідальністю «Horus Intertrade Ц Consalting», Товариство з обмеженою відповідальністю «Горус Ріджн», Товариство з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями «Орфей» в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просило про визнання недійсними пунктів 2, 3, 6 вимоги від 26 серпня 2014 року № 04-05-05-15/8837 (далі - Вимога), з мотивів безпідставності їх прийняття.

24 лютого 2015 року постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2015 року позовні вимоги задоволено частково, визнано протиправним та скасовано пункт другий вимоги Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області від 26 серпня 2014 року № 04-05-05-15/8837.

Задовольняючи позовні вимоги у частині, суди попередніх інстанцій висновувалися з того, що контролюючим органом встановлено правопорушення без врахування всіх обставин справи, що виключає наявність його складу.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог у частині, суди попередніх інстанцій висновувалися з підтвердження складу правопорушень, покладеного в основу формування вимог, передбачених пунктами 3, 6 Вимоги.

24 липня 2015 року відповідачем до Вищого адміністративного суду України подано касаційну скаргу, в якій контролюючий орган посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме положень статей 10, 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939 (далі - Закон № 2939) та безпідставне застосування судами попередніх інстанцій наказу Державного комітету будівництва та архітектури від 24 травня 2001 року № 127 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна».

Скаржник обґрунтовує, що судами першої та апеляційної інстанцій надана помилкова оцінка обставинам справи. Контролюючий орган доводить, що позивачем оскаржуються дії контролюючого органу, здійснення яких відповідачем прямо передбачено чинним законодавством. Крім того, відповідач вважає, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

27 липня 2015 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою контролюючого органу та витребувано з Дніпропетровського окружного адміністративного суду справу № 804/1644/15 (суддя Розваляєва Т. С.).

25-26 серпня 2015 року до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення на касаційну скаргу від позивача та Товариств з обмеженою відповідальністю «Horus Intertrade Ц Consalting», «Горус Ріджн», Товариства з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями «Орфей», в яких вказані суб'єкти спростовують доводи касаційної скарги та просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

03 вересня 2015 року справа № 804/1644/15 надійшла до Вищого адміністративного суду України.

06 жовтня 2016 року проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями (суддя-доповідач Гончар Л. Я.).

16 січня 2018 року справу № 804/1644/15 разом з матеріалами касаційної скарги передано до Верховного Суду.

21 серпня 2018 року відповідачем заявлено клопотання про заміну відповідача у справі правонаступником, яке задоволене Судом на підставі статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Касаційний розгляд справи здійснюється у попередньому судовому засіданні, відповідно до статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України.

Верховний Суд, переглянувши постанову суду першої інстанції та ухвалу суду апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону оскаржувані судові рішення відповідають.

Суди першої та апеляційної інстанцій установили, що 26 серпня 2014 року контролюючим органом на підставі акта ревізії від 18 серпня 2014 року № 05-19/62 складено та направлено позивачу вимогу «Про усунення порушень» № 04-05-05-15/8837.

В пункті 2 Вимоги зазначено, що в ході ревізії встановлено недотримання Підприємством доходів від орендних операцій на загальну суму 572 877 грн. 27 коп. внаслідок заниження орендованих площ, у тому числі підприємством на суму 241 078 грн. 21 коп., державним бюджетом на суму 331 799 грн. 06 грн., що є порушенням статей 21, 32 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 10 квітня 1992 року № 2269-ХІІ, пункту 7 П(С)БО 15 «Доходи», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 29.11.1999 року № 290.

Підприємство зобов'язано, керуючись главою 53 Цивільного кодексу України, внести зміни до договорів оренди в частині приведення у відповідність орендованих площ та відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість орендарів та провести претензійно-позовну роботу з орендарями для отримання несплачених коштів у сумі 241 078 грн. 21 грн. та перерахування ними коштів у сумі 331 779 грн. 06 грн. до державного бюджету.

В пункті 3 Вимоги визначено, що ревізією встановлено проведення зайвих виплат внаслідок завищення вартості робіт Товариству з обмежено відповідальністю «Теплотехнік» на суму 4 509 грн. 48 коп. та Приватному підприємству «Теплосервіс» на суму 5 102 грн. 16 коп. у порушення пункту 3.1.10 «Правил визначення вартості будівництва» ДБН Д.1.1-1-2000, затверджених наказом Держбуду України від 27.08.2000 №174 (зі змінами і доповненнями), пунктів 11, 15 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 року №318.

Зобов'язано Підприємство стягнути з Товариства з обмежено відповідальністю «Теплотехнік» та Приватного підприємства «Теплосервіс» на свою користь кошти у сумі 4 509 грн. 48 коп. та 5 102 грн. 16 коп., відповідно, шляхом перерахування грошових коштів на поточний банківський рахунок Підприємства; в іншому випадку, стягнути з осіб, винних у незаконних витратах, шкоду в сумі 9 611 грн. 64 коп. у порядку, визначеному чинним законодавством.

В пункті 6 Вимоги визначено, що ревізією встановлено списання на витрати дебіторської заборгованості, по якій минув термін позовної давності на суму 5 820 грн. без проведення претензійно-позовної роботи по її стягненню, чим не дотримано вимоги статей 526, 612, 625 Цивільного кодексу України, що призвело до втрати боржника та недоотримання доходів підприємством у порушення пункту 7 П(С)БО 15 «Доходи».

Підприємство зобов'язано стягнути з осіб, яким не забезпечено проведення претензійно-позовної роботи із стягнення боргу, шкоду у сумі 5 820 грн. у порядку, визначеному чинним законодавством.

Касаційна скарга податкового органу підлягає перегляду в межах доводів та вимог відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України.

Доводи касаційної скарги зводяться до обґрунтування наявності складу правопорушення, відображеного у пункті 2 Вимоги та правомірності дій відповідача при складанні та направленні вимоги позивачу.

Склад правопорушення, відображеного у пункті 2 Вимоги доводиться контролюючим органом на підставі того, що орендарями - Товариствами з обмеженою відповідальністю «НПЦ ДТЕК», «Horus Intertrade Ц Consalting», «Горус Ріджн», «Орфей» недоотримано доходів від орендних операцій на загальну суму 572 877 грн. 24 коп., з них державним бюджетом 331 799 грн. 06 коп. та 241 078 грн. 21 коп. Підприємством.

Наявність відповідної заборгованості обґрунтовується контролюючим органом на підставі того, що умовами договорів оренди, укладеними з відповідними підприємствами, не передбачено сплату орендної плати за площі загального призначення.

Щодо доводів касаційної скарги.

Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-12, визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абзац сьомий пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939).

Аналіз норм пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939 свідчить про те, що суб'єктами виконання положень цього пункту є суб'єкти, визначені у статті 2 Закону № 2939, зокрема підконтрольні установи.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону № 2939 наділений правами, зокрема, пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10).

За змістом статті 4 Закону № 2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 46 Порядку № 550, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з частиною 2 статті 15 Закону № 2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов'язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права, права контролюючого органу, передбачені статтею 10 Закону № 2939 є одночасно і його обов'язками (правообов'язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону № 2939, а також підпунктів 5, 15 пункту 5 Положення про державну фінансову інспекцію (затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310, далі - Положення) правообов'язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред'явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 15 пункту 5 Положення).

Непред'явлення контролюючим органом "законної вимоги" у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб'єктом, зокрема, визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу. При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

З аналізу наведених положень законодавства висновується, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.

Письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Верховний Суд зазначає, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію "законності".

Судами попередніх інстанцій встановлено, що між Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Дніпропетровській області та Товариствами з обмеженою відповідальністю «НПЦ ДТЕК», «Horus Intertrade & Consalting», «Горус Ріджн», «Орфей», укладено договір оренди нерухомого майна, що належить до державної власності, що перебуває на балансі Державного підприємства «Дніпродіпрошахт». За умовами вказаних договорів відповідним Товариствам передавалися у строкове платне користування нежитлові приміщення, із визначенням їх корисної площі та площі загального користування.

Додатково між вказаними орендарями та балансоутримувачем (позивачем у цій справі) укладено договори, відповідно до Примірного договору про відшкодування витрат балансоутримувача на утримання орендованого нерухомого майна та надання комунальних послуг орендарю затвердженої наказом Фонду Державного Майна України від 23 серпня 2000 року № 1774 (від 25 лютого 2013 року №14, від 05 лютого 2013 року № 11, від 05 лютого 2013 року № 12).

Відповідно до Порядку розрахунку щомісячних платежів з забезпечення обслуговування та експлуатації будівлі, що є невід'ємною частиною договору про відшкодування витрат балансоутримувача, Товариства з обмеженою відповідальністю «Horus Intertrade Ц Consalting», «Горус Ріджн», «Орфей» відшкодовували позивачу, крім іншого, витрати на утримання приміщень загального призначення та прибудинкової території пропорційно зайнятій площі.

Суди попередніх інстанцій обґрунтовано висновувалися з того, що правовідносини з укладання договорів оренди нерухомого майна, що належить до державної власності, та визначення розміру орендної плати за ними, регулюються Законом України «Про оренду державного та комунального майна» та Методикою розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розрахунку, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 04 жовтня 2005 року 786. Жоден із зазначених нормативно-правових актів не містить в собі вимоги щодо передачі орендарю державного майна додатково площ загального призначення, й тим більше не містять порядку розрахунку таких площ.

Методикою розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розрахунку передбачено, що окремо від орендної плати орендарем здійснюється відшкодування витрат на утримання орендованого майна та плата за послуги балансоутримувача. Факт сплати відшкодування витрат на утримання орендованого майна та плата за послуги балансоутримувача встановлено під час судового розгляду у судах попередніх інстанцій та не враховано контролюючим органом під час проведення ревізії.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено обставини, які дали змогу перевірити "законність вимоги", за наслідком такого розгляду суди дійшли до обґрунтованого висновку щодо протиправності другого пункту оскаржуваної Вимоги внаслідок відсутності складу правопорушень.

Виходячи із системного тлумачення норм права, наведеного вище, наявність повноважень - це одна з обставин, які входять до предмета доказування у справах цієї категорії, але не єдина. Надання контролюючому органу відповідних повноважень - це лише передумова подальшої реалізації його управлінських функцій, результатом реалізації чого є, в даному випадку, прийняття письмової вимоги, законність якої обґрунтовано перевірена судами попередніх інстанцій.

Доводи контролюючого органу щодо неможливості оскарження такої вимоги до адміністративного суду із посиланням на встановлений законодавством судовий порядок стягнення збитків за позовом контролюючого органу є безпідставними внаслідок правової природи такого рішення та наслідків його прийняття для прав і законних інтересів підконтрольного суб'єкта.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939, з чим кореспондується зміст абзацу 4 пункту 50 Порядку № 550) жодним чином не спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

Суд зазначає, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Суд визнає, що судами першої та апеляційної інстанцій не допущено неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційна скарга відповідача не підлягає задоволенню, а рішення судів попередніх інстанцій залишаються без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2015 року у справі № 804/1644/15 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Р.Ф. Ханова

Судді І.А.Гончарова

І.Я.Олендер