Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.02.2018 року у справі №804/8684/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

01 березня 2018 року

Київ

справа №804/8684/16

адміністративне провадження №К/9901/993/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Шарапи В.М.

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_2 до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду, прийняту 31 серпня 2017 року у складі колегії судді: головуючого - Чередниченка В.Є., суддів:Іванова С.М., Панченко О.М.

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2017 ОСОБА_2 подав позовну заяву до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області , в якій просив визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 18.11.2016 року № 2484-в/с про притягнення до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків та доручень керівника, прийнятих у межах повноважень, відповідно до пункту 1 частини першої статті 66 та пунктів 2, 3 частини першої статті 67 Закону України «Про державну службу» у вигляді зауваження начальнику Ленінського відділу державної виконавчої служби міста Дніпропетровськ Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області ОСОБА_2.

2. Позовна заява мотивована тим, що винесений наказ суперечить вимогам чинного законодавства та порушує права позивача, оскільки відповідачем до нього було застосовано не належне стягнення; зазначений наказ не містить чіткої норми якої він порушив; комісія з перевірки діяльності Ленінського ВДВС від 27.11.2015 року дійшла висновку щодо дотримання вимог законодавства та надала позитивну оцінку організації роботи відділу; факт відсутності порушень на момент проведення перевірок ГПУ та ГТУ юстиції в Дніпропетровській області вже був встановлений.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. У постанові від 21 березня 2017 року Дніпропетровський окружний адміністративний суд вирішив:

3.1. Адміністративний позов ОСОБА_2 до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування наказу - задовольнити.

3.2. Визнати протиправним та скасувати наказ Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 18.11.2016 року № 2484-в/с про притягнення до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків та доручень керівника, прийнятих у межах повноважень, відповідно до пункту 1 частини першої статті 66 та пунктів 2, 3 частини першої статті 67 Закону України «Про державну службу» у вигляді зауваження начальника Ленінського відділу державної виконавчої служби міста Дніпропетровськ Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області ОСОБА_2.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що відповідачем невірно визначений вид дисциплінарного стягнення, передбачений за вчинене правопорушення. Крім того, оскаржуваний наказ не містить посилання на норму, яку порушив ОСОБА_2, а також не зазначено, яке саме доручення керівника ним не було виконано.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. У постанові від 31серпня 2017 року Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд вирішив:

5.1. Апеляційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області - задовольнити.

5.2. Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 березня 2017 року у справі №804/8684/16 - скасувати та прийняти нову постанову якою у задоволені позову ОСОБА_2 відмовити повністю.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що частина 2 статті 66 Закону України «Про державну службу» має диспозитивний, а не імперативний характер, а отже дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження не застосовується виключно за недотримання правил внутрішнього службового розпорядку. Із зазначеного слідує, що оскаржуваний наказ, яким позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності за порушення норм пункту 5 частини 1 статті 65 Закону України «Про державну службу» та застосовано стягнення у вигляді зауваження, відповідає чинному законодавству та скасуванню не підлягає.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. ОСОБА_2 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою.

8. У касаційній скарзі просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31серпня 2017 року та залишити в силі постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду 21 березня 2017 року.

8.1. У касаційній скарзі не було заявлено інших клопотань.

9. Верховний Суд ухвалою від 4 січня 2018 року відкрив касаційне провадження у даній справі.

10. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити в силі постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31серпня 2017 року.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційна скарга аргументована наступним:

11.1 відповідачем при винесенні оскаржуваного наказу було застосовано до позивача неналежне стягнення, оскільки норми частини 2 статті 66 Закону України «Про державну службу» містять не диспозитивний, а імперативний припис щодо визначення виду стягнення, яке підлягає застосуванню при вчиненні конкретного правопорушення;

11.2. зазначений наказ не містить вказівки на конкретне порушення, вчинене позивачем та норму закону, яка це регулює;

11.3. комісія з перевірки діяльності Ленінського ВДВС від 27.11.2015 року дійшла висновку щодо дотримання вимог законодавства та надала позитивну оцінку організації роботи відділу, який очолює позивач, а факт відсутності порушень на момент проведення перевірок ГПУ та ГТУ юстиції в Дніпропетровській області вже був встановлений;

12. Аргументи, викладені відповідачем у відзиві на касаційну скаргу зводяться до такого:

12.1 визначення конкретного виду стягнення за вчинення правопорушення визначається із застосування принципу індивідуалізації та із врахуванням різних чинників, встановлених статтею 74 Закону України «Про державну службу», зокрема, наявність обставин, що обтяжують чи пом'якшують вину, тощо. Відповідно, норми частини 2 статті 66 Закону України «Про державну службу» слід розуміти як диспозитивні, оскільки її норми містять вказівку на можливість особи, яка розглядає питання про притягнення винної особи до дисциплінарної відповідальності, застосувати певний вид стягнення, а не її обов'язок щодо такого застосування;

12.2 суд апеляційної інстанції повно та правильно дослідив докази, які містяться у матеріалах справи та підтверджують неналежне виконання позивачем своїх посадових обов'язків та невиконання ним доручень його прямого керівника, зокрема, щодо недопущення в майбутньому випадків безпідставної відмови у відкритті виконавчих проваджень працівниками структурного підрозділу під головуванням позивача.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Наказом Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 18.11.2016 року № 2484-в/с за неналежне виконання посадових обов'язків та доручень керівника, прийнятих у межах повноважень, відповідно до пункту 1 частини першої статті 66 та пунктів 2, 3 частини першої статті 67 Закону України «Про державну службу» застосовано у відношенні начальника Ленінського відділу державної виконавчої служби міста Дніпропетровськ Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області ОСОБА_2 дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження.

14. Згідно з зазначеним наказом за результатами службової перевірки знайшли своє підтвердження випадки безпідставної відмови у відкритті виконавчих проваджень при виконанні кримінальних покарань у вигляді конфіскації майна у Ленінському відділу державної виконавчої служби міста Дніпропетровськ Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області (далі - Ленінському ВДВС), що були виявлені Генеральною прокуратурою України спільно з працівниками відділу прокуратури Дніпропетровської області 18.08.2016 в ході перевірки Ленінського відділу ДВС.

15. Так, під час службової перевірки було встановлено, що певні виконавчі документи, за якими державним виконавцем Ленінського ВДВС Саламахою Д.І. винесені постанови про відмову у відкритті виконавчого провадження, в подальшому, за таких же обставин, були прийняті до виконання. При цьому, до вказаного державного виконавця було застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

16. Крім того, під час перевірки встановлено, що в діяльності позивача мав місце факт надання недостовірної або неперевіреної інформації щодо дати передачі до реалізації арештованого майна.

17. За наслідками перевірки сформовано висновок про те, що недотримання державним виконавцем вимог законодавства стало можливим через недостатній контроль за діями підлеглого працівника з боку позивача, що свідчить про неналежне виконання ним посадових обов'язків та доручень керівника вищого рівня.

18. Посадовою інструкцією позивача, а саме пунктами 2.1., 2.3., 2.9. передбачено обов'язок організувати роботу відділу в межах його повноважень; вживати заходи щодо усунення порушень законів при здійснені роботи по виконанню рішень судів; виконувати доручення керівників вищого рівня.

19. В матеріалах справи міститься лист начальника Управління державної виконавчої служби від 04.06.2015 року №02-41/1218 адресований позивачу, в якому сформовано доручення щодо невідкладного вжиття заходів щодо виконання виконавчих документів відповідної категорії, за якими у січні 2015 року державним виконавцем були винесені постанови про відмову у відкритті виконавчого провадження та вжиття заходів щодо приведення матеріалів виконавчих проваджень у відповідність до вимог законодавства.

20. Відповідно до довідки за результатами проведеної цільової перевірки від 09.09.2016 року, довідки про проведення службової перевірки від 10-21 жовтня 2016 року, довідки за результатами цільової перевірки від 27.11.2015 року, акту про перевірку виконавчого провадження мали місце порушення, які вірогідно стали наслідком неналежної організації роботи відділу, підпорядкованого позивачу.

21. Із врахуванням обставин, що пом'якшують відповідальність, попередню роботу позивача, пояснення позивача та подання голови дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ГТУЮ у Дніпропетровській області відповідно до пункту 1 частини першої статті 66 та пунктів 2,3 частини першої статті 67 Закону України «Про державну службу» посадова особа відповідача дійшла висновку про необхідність застосування до ОСОБА_2 дисциплінарного стягнення у вигляді зауваження.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

22. Конституція України.

22.1 Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Кодекс адміністративного судочинства України.

23.1 Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

24. Закону України «Про державну службу»

24.1 Стаття 64. За невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.

24.2 Стаття 65. Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Дисциплінарними проступками є:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби;

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;

7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;

9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;

10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;

11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;

12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння;

14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.

Державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення.

24.3 Стаття 66.1. До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:

1) зауваження;

2) догана;

3) попередження про неповну службову відповідність;

4) звільнення з посади державної служби.

У разі допущення державним службовцем дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 65 цього Закону, суб'єкт призначення або керівник державної служби може обмежитися зауваженням.

У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб'єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.

24.4 Стаття 67. Дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків.

Обставинами, що пом'якшують відповідальність державного службовця, є:

1) усвідомлення та визнання своєї провини у вчиненні дисциплінарного проступку;

2) попередня бездоганна поведінка та відсутність дисциплінарних стягнень;

3) високі показники виконання службових завдань, наявність заохочень та урядових відзнак, урядових і державних нагород;

4) вжиття заходів щодо попередження, відвернення або усунення настання тяжких наслідків, які настали або можуть настати в результаті вчинення дисциплінарного проступку, добровільне відшкодування заподіяної шкоди;

5) вчинення проступку під впливом погрози, примусу або через службову чи іншу залежність;

6) вчинення проступку внаслідок неправомірних дій керівника.

24.5 Стаття 68. 1. Дисциплінарні провадження ініціюються суб'єктом призначення.

Дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються):

1) на державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А":

зауваження - суб'єктом призначення;

інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення з урахуванням пропозиції Комісії;

2) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В":

зауваження - суб'єктом призначення;

інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.

24.6 Стаття 74. Дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.

Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

V.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Колегія суддів наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється Верховним Судом виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

26. Доводи касатора про те, що відповідачем невірно застосовано вид дисциплінарного стягнення відповідно до частини 2 статті 66 Закону України «Про державну службу» суд вважає неприйнятними, оскільки норми статті 66 даного Закону не можна вважати імперативними з огляду на те, що вони встановлюють загальний, а не виключний порядок застосування стягнень за дисциплінарні правопорушення, що слідує із назви цієї статті.

Суд звертає увагу, що застосування статті 66 Закону України «Про державну службу» має бути здійснене із обов'язковим врахуванням принципу індивідуалізації покарання, що випливає із норм статей 67, 74 цього Закону.

Словосполучення «може бути оголошено догану» вказує на те, що при виборі виду стягнення, яке може бути застосоване у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб'єкт призначення або керівник державної служби має виходити із того, що догана в даному випадку є видом найсуворішого стягнення, що застосовується до державного службовця.

Відповідно до вищезазначеного, колегія суддів не бачить підстав для скасування оскаржуваного наказу про звільнення позивача із підстав невірного визначення відповідачем виду стягнення, оскільки відповідач при виборі виду дисциплінарної відповідальності не перейшов межу, встановлену частиною 2 статті 66 Закону України «Про державну службу», обравши найбільш м'який вид стягнення - попередження, дотримався принципу індивідуалізації покарання та офіційного з'ясування всіх обставин, які мають значення для винесення рішення.

27. Посилання позивача на те, що суд апеляційної інстанції надав перевагу доказам, представленим відповідачем, не дослідивши належним чином Довідку за результатами цільової перевірки діяльності структурних підрозділів територіальних органів Міністерства юстиції України, що забезпечують здійснення повноважень у сфері примусового виконання рішень у Дніпропетровській області від 27.11.2015 року є безпідставними, оскільки із тексту рішення суду апеляційної інстанції видно, що суд встановив, що саме в цілому роботу організовано у відповідності до вимог нормативно-правових актів, проте ця довідка містить висновки щодо наявності окремих порушень вимог статей 11, 19, 30, 58 Закону України «Про виконавче провадження», пункту 2.9 підпункту г) пункту 10.4.1, підпункту в) пункту 10.5.1 Інструкції з організації примусового виконання рішень, пунктів 2.4, 2.8 Порядку роботи з документами в органах державної виконавчої служби. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що за наслідками вказаної перевірки комісією не було надано позитивну оцінку організації роботи Ленінського ВДВС керівником якого є позивач.

28. Доводи позивача про відсутність в оскаржуваному наказі посилання на конкретне правопорушення судом не приймаються, оскільки його текст містить вказівку на неналежне виконання ним конкретних доручень керівника від 4.06.2015 року та від 11.08.2016 року, що вірно кваліфіковано за пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу» - невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень, що тягне за собою застосування стягнень, встановлених статтею 66 даного Закону.

29. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

30. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

31. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

32. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, а підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

33. Слід зазначити, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не наводить висновків, обов'язкових для врахування згідно з частинами п'ятою і шостою статті 13 Закону «Про судоустрій і статус суддів», частиною другою статті 356 КАС України, оскільки у постанові палати, об'єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду має міститися вказівка про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об'єднана палата, що передала справу на розгляд палати, об'єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду.

34. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т.Г.Стрелець

Судді О.В.Білоус

В.М. Шарапа