Неіснуючий "міжнародний компенсаційний механізм": розвінчуємо цей офіційний міф

У публічному дискурсі України вже кілька років формується стійке уявлення про те, що «міжнародний компенсаційний механізм» у зв’язку з агресією Російської Федерації (RD4U) вже створений і функціонує. Заголовки та комунікаційні повідомлення створюють у суспільстві очікування швидких грошових виплат за зруйноване житло, бізнес чи вимушене переселення.

Насправді міжнародного компенсаційного механізму не існує. Реєстр збитків, створений у 2023 році, виключно збирає інформацію про претензії. Він не визначає суму відшкодування, не присуджує компенсацій і не має джерел фінансування.

Ця стаття документально і переконливо розвінчує офіційний міф про так званий компенсаційний механізм. Аналіз правової природи Реєстру, порівняння з історичними прецедентами (Комісією ООН з компенсацій щодо Іраку, Еритрейсько-Ефіопська претензійна комісія (EECC) та, особливо, Реєстр збитків Організації Об’єднаних Націй (UNRoD) щодо палестинської стіни) і висвітлення політико-правових обмежень доводить, що RD4U є лише інструментом фіксації збитків. Утворений за аналогією з UNRoD, який за двадцять років існування так і не призвів до визнання Ізраїлем порушень чи виплат компенсацій, надає підстави очікувати подібного розвитку подій і щодо українського реєстру.

Окрему увагу приділено небезпекам поширення цього міфу: формуванню нереалістичних очікувань у потерпілих, ерозії довіри до інституцій, ризикам порушення конфіденційності та витоку чутливих персональних даних, а також відволіканню уваги від реальних політичних і правових перешкод на шляху створення повноцінного механізму репарацій.

У статті доведено, що політичне керівництво держави використовує «міжнародний компенсаційний механізм» виключно як інструмент самопіару, не демонструючи реального наміру забезпечити відшкодування завданих українцям збитків. Україна вже має на своїй території високоліквідні та потенційно достатні активи, що належать російським олігархам, щодо яких застосовано санкції, і які могли б стати одним із реальних та доступних джерел фінансування компенсацій уже сьогодні. Натомість корупція на найвищому рівні державної влади та у Верховному Суді залишається єдиною істотною перешкодою для ефективного вилучення таких активів та спрямування отриманих коштів на користь постраждалих громадян.

Створення міфу про «міжнародний компенсаційний механізм».

У медійному просторі вже кілька років поспіль лунає одна й та сама формула: «міжнародний компенсаційний механізм уже створений / уже працює». Особливо активно відзначається Міністерство юстиції України[1], яке неодноразово писало, що Реєстр збитків «став першим елементом міжнародного компенсаційного механізму, покликаного забезпечити відшкодування постраждалим»[2].

У документах і публічних заявах Офісу Президента України регулярно вживається поняття «міжнародний компенсаційний механізм». Ірина Мудра (на той час заступниця Керівника Офісу Президента, звільнена з посади за підозрою у масштабній корупції) назвала цифри: «Реєстр збитків у Гаазі перетворився з ідеї, в яку ніхто не вірив, на працюючу інституцію: 170 тисяч заяв від людей, які втратили дім, здоров'я, близьких»[3].

Заголовки на кшталт «Україна запускає механізм міжнародних компенсацій», «Міжнародний компенсаційний механізм уже працює», «Реєстр збитків — частина глобального механізму компенсацій» створюють у читача відчуття, що система вже готова видавати рішення і гроші[4]. Навіть окремі міжнародні партнери іноді формулюють новини так, ніби механізм уже існує в повному обсязі, а не лише його перший (документаційний) компонент.

У результаті в суспільній свідомості сформувався стійкий образ: «є міжнародний механізм — значить, гроші від Росії вже майже в дорозі».

Більшість громадян, які подають або планують подавати заяви, очікують цілком конкретних і зрозумілих речей: гроші за зруйновану чи пошкоджену квартиру, будинок, дачу; компенсацію за знищений бізнес, обладнання; компенсацію за вимушене переселення, втрату роботи, майна, яке залишилося на окупованих територіях та ін.

Для багатьох це не абстрактна «справедливість», а цілком матеріальне питання: можливість відновити житло, повернути бізнес чи просто вижити. Саме тому будь-яка заява про те, що «механізм уже працює», сприймається як обіцянка реальних грошей у осяжному майбутньому. Насправді ніякого "міжнародного компенсаційного механізму" не існує.

І саме тут виникає розрив між очікуваннями і реальністю.

Роль і участь ООН в легітимації міфу.

Під час надзвичайної спеціальної сесії з питання України в листопаді 2022 року Генеральна Асамблея ООН «рекомендувала державам-членам створити міжнародний реєстр збитків, який слугуватиме записом доказів та інформації про претензії»[5]. Насамперед належить відзначити, що резолюція, на відміну від рішень Ради Безпеки ООН, не є обов’язковою і носить виключно рекомендаційний характер.

Попре необов’язковість такої резолюції, результати голосування вражають. Так, 13 країн (у тому числі великі ядерні держави — Росія, Китай і Північна Корея[6]) виступили проти цієї резолюції порівняно з 74 країнами, що утрималися (серед яких три інші ядерні держави: Індія, Пакистан та Ізраїль, з дев’яти наявних), свідчать про те, наскільки глибоко спірним є питання економічних репарацій у глобальному масштабі[7]. Прихильники конфіскації активів ігнорують позицію 87 держав, що представляють істотну більшість населення світу, які або утрималися, або проголосували проти цієї резолюції, що є нерозумним підходом[8]. Незважаючи на декларативний характер заяви ООН, дебати підкреслили наявність глибокого глобального розколу[9]. Запропонований механізм репарацій, ініційований західними державами поза контролем ООН, є прикладом вибіркової справедливості, що підриває легітимність Генеральної Асамблеї.

Історично репарації накладалися на переможену країну, зобов’язуючи її сплатити частину воєнних витрат, понесених державами-переможцями. Уявляти поразку найбільшої ядерної держави, або навіть перемогу будь-кого над такою державою може лише божевільний.

Під час дебатів представник Росії розкритикував відсутність участі ООН, назвавши це «відкритим грабунком». Представник Китаю зазначив необов’язковий характер цитованих статей Комісії міжнародного права, підкресливши, що Асамблея не виконує судових функцій. Представниця Еритреї, виступаючи від імені коаліції однодумців, засудила відсутність правової основи цього механізму, попередила про його розділовий прецедент і виступила за репарації за історичні зовнішні втручання. «Держави, які страждають від іноземного втручання, колоніалізму, рабства, гноблення, односторонніх примусових заходів, незаконних блокад та інших міжнародно-протиправних діянь, також мають право на правовий захист, відшкодування та справедливість», — додала вона. Представник Куби викрив західне лицемірство, поставивши запитання: «А як щодо Мексики, В’єтнаму, островів Тихого океану, Іраку, Лівії, Афганістану, Сирії та Держави Палестина?» — країн, постраждалих від західних вторгнень, але проігнорованих у цій схемі[10]. Вибіркові репарації за один конфлікт при ігноруванні цих законних вимог є несправедливими і підривають багатосторонню довіру.

Крім того, такий підхід суперечить міжнародним торговельним та інвестиційним рамковим засадам, зокрема зобов’язанням у межах Світової організації торгівлі (СОТ), двостороннім інвестиційним договорам та звичаєвому міжнародному праву, що регулює ставлення до іноземних інвесторів. Подібна стратегія підриває фундаментальний принцип міжнародного економічного права — суверенний імунітет активів центральних банків, особливо валютних резервів[11].

Історія репарацій в міжнародному праві.

Конвенція Організації Об’єднаних Націй про юрисдикційні імунітети держав та їхньої власності 2004 року[12] регулює імунітет держави та її власності від юрисдикції судів іншої держави і гарантує захист власності центральних банків, що використовується для некомерційних цілей[13]. Інґрід Вуерт Бранк, визначна міжнародна юристка, стверджує, що заходи, які підривають консенсус у міжнародному праві, навряд чи принесуть користь державам, які їх запроваджують. Такі дії ризикують підірвати західне лідерство в контексті конфлікту в Україні та зруйнувати довіру до безпеки активів, розміщених у західних центральних банках[14].

Основні принципи та керівні положення щодо права на правовий захист і відшкодування шкоди 2005 року[15], ухвалені ООН, передбачають, що держави зобов’язані забезпечувати адекватні, ефективні та своєчасні засоби правового захисту для жертв. Однак ця система застосовується конкретно до жертв грубих порушень прав людини та серйозних порушень міжнародного гуманітарного права. Незважаючи на численні грубі порушення міжнародного гуманітарного права[16], міждержавні репарації надавалися лише в дуже небагатьох випадках.

Після Першої світової війни репарації були встановлені щодо Центральних держав (передусім Німецької імперії, Австро-Угорщини та Туреччини) з метою часткової компенсації воєнних витрат Союзників (Великої Британії, Франції та Російської імперії). Вони мали замінити попередні воєнні контрибуції, які накладалися як каральні заходи, і водночас відшкодовувати економічні збитки.

Після Другої світової війни переможені держави Осі (Німеччина, Італія, Японія, Фінляндія та інші) були зобов’язані виплачувати репарації за воєнні збитки відповідно до мирних договорів[17].

Варто нагадати, що саме Німеччина несе основну відповідальність за розв’язання обох світових воєн і в обох випадках була розгромлена й зазнала поразки, яка, однак, далася страшною ціною десятків мільйонів людських втрат у багатьох країнах світу. Україна та українці понесли одні з найтяжчих. Спадщина подвійної поразки, на думку низки дослідників, продовжує впливати на політичну культуру країни та загальну ситуацію безпеки в Європі.

Репарації за Голокост («Wiedergutmachung») розпочалися на початку 1950-х років, коли Федеративна Республіка Німеччина підписала Люксембурзьку угоду 1952 року з Ізраїлем та Конференцією з питань єврейських матеріальних претензій до Німеччини. У 1953 році набрав чинності Федеральний закон про компенсації (Bundesentschädigungsgesetz, BEG), який створив правову основу для відшкодування індивідуальним жертвам нацистських переслідувань[18].

Репарації США за інтернування японських американців: ухвалений у 1988 році Закон про громадянські свободи передбачив компенсацію японським американцям, які пережили інтернування під час Другої світової війни, офіційно визнавши цю несправедливість. Перші листи з вибаченнями та виплати були вручені найстаршим інтернованим на публічній церемонії 1 жовтня 1990 року. У 1992 році Конгрес вніс зміни до Закону, розширивши компенсації ще на 20 000 осіб, що вижили[19].

Трастовий фонд для жертв (Trust Fund for Victims, TFV), створений у 2004 році Асамблеєю держав-учасниць відповідно до статті 79 Римського статуту, сприяє репараціям для жертв злочинів, що підпадають під юрисдикцію Міжнародного кримінального суду. Його мандат полягає в підтримці та реалізації програм, спрямованих на усунення шкоди, заподіяної геноцидом, злочинами проти людяності, воєнними злочинами та агресією. З цією метою TFV діє за подвійним мандатом: (i) виконувати репарації, призначені Судом (конкретні приклади залежать від справ МКС), та (ii) надавати фізичну, психологічну та матеріальну допомогу жертвам і їхнім сім’ям[20].

Рада Європи vs Європейський Союз.

Іншим «аргументом» і нібито юридичною складовою міфу про «міжнародний компенсаційний механізм» є Резолюція CM/Res(2023)3 «Про встановлення Розширеної часткової угоди про Реєстр збитків, завданих агресією Російської Федерації проти України», прийнята Комітетом Міністрів 12 травня 2023 року на 1466-му засіданні заступників Міністрів держав-членів Ради Європи.

Тут необхідно зазначити що являє собою цей Комітет Міністрів і його Резолюції.

Згідно статті 10 Статуту Ради Європи Комітет Міністрів є органом Ради Європи[21]. Сама Рада Європи (англ. Council of Europe, CoE, фр. Conseil de l’Europe, CdE) - це лише одна з міжурядових організацій Європи, яка заснована в 1949 році, що представляє 46 держав-членів з Європи. Не плутати з органами Європейського Союзу.

Зокрема, Росія була членом Ради Європи з 28 лютого 1996 року до 16 березня 2022 року. 16 березня 2022 року Комітет міністрів Ради Європи ухвалив рішення про негайне припинення членства Російської Федерації в організації (після 26 років членства).

Мета діяльності Ради Європи визначена в ст. 1 її Статуту і «полягає в тому, щоб досягти більшої єдності між її членами для захисту та втілення ідеалів і принципів, які є їхньою спільною спадщиною, і сприяти їхньому економічному та соціальному розвитку. Цієї мети намагаються досягти через органи Ради шляхом обговорення питань спільного інтересу та укладання угод і спільних дій у економічних, соціальних, культурних, наукових, правових та адміністративних справах, а також у підтримці та подальшому втіленні прав людини та основних свобод».

Звісно, Рада Європи не може приймати обов'язкові закони, проте вона розробила кілька міжнародних договорів, зокрема Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод (Європейська конвенція з прав людини, ЄСПЛ) 1953 року. Саме ця міжурядова організація розробила ще один проєкт міжнародного договору, так звану «Розширену часткову угоду про Реєстр збитків».

Рада Європи, як міжурядова організація, вирішила: «створити Розширену часткову угоду про Реєстр збитків, завданих агресією Російської Федерації проти України (далі - Реєстр), керуючись доданим до цієї Резолюції Статутом, який слугуватиме документальною формою обліку доказів та інформації щодо заяв про відшкодування збитків, втрат чи шкоди, завданих всім зацікавленим фізичним і юридичним особам, а також державі Україна (включаючи її регіональні та місцеві органи влади, державні чи підконтрольні установи), завданих 24 лютого 2022 року або пізніше на території України в межах її міжнародно-визнаних кордонів, включаючи її територіальні води, міжнародно-протиправними діями Російської Федерації в Україні або проти України».

Інакше кажучи, це «Реєстр збитків» служить виключно записом інформації про претензії щодо шкоди, заподіяної з 24.02.2022 на території України. Запис такої інформації в будь-якому іншому місці матиме десь однакові юридичні наслідки з інформацією з цього Реєстру. Підстава для розроблення цього Реєстру вказана в преамбулі документа – сама необов’язкова Резолюція ГА ООН A/RES/ES-11/5 від 14 листопада 2022 року. Цей «Реєстр збитків» не оцінює по суті, не визначає суму, не присуджує і не виплачує компенсації.

Таким чином, одна з міжурядових організацій Європи (не орган ЄС) на підставі необов’язкової Резолюції ГА ООН розробила проєкт міжнародного договору, про створення так званого «Реєстру збитків». Звичайно, джерел фінансування відшкодування таких збитків не передбачено.

Потрібно звернути особливу увагу, це те, що інформація, яку довірливі громадяни України розміщують в цьому реєстрі може бути використана іншими особами на їх власний розсуд.

Більше того, на офіційному сайті цього «Реєстру збитків» в розділі «Авторське право та відмова від відповідальності» завбачливо передбачено:

«Цим Реєстр відмовляється від будь-якої відповідальності або зобов'язань, що виникають у зв'язку з використанням інформації або даних, що містяться на цьому веб-сайті. Реєстр, Рада Реєстру, Секретаріат та підрядники не несуть відповідальності за будь-які фінансові або інші наслідки, що виникають у зв'язку з використанням інформації або даних, що містяться на веб-сайті, включаючи невідповідне, неналежне або шахрайське використання такої інформації або даних».

У цьому випадку щось коментувати — це дійсно лише псувати.

Доступ до інформації з Реєстру та наслідків її поширення.

Згідно зі Статутом Реєстру (стаття 11) та Правилами, затвердженими Конференцією Учасників, уся інформація щодо заяв, докази, а також рішення Ради, які дозволяють ідентифікувати осіб, є конфіденційними і не підлягають оприлюдненню. Реєстр зобов’язаний забезпечувати захист персональних даних відповідно до Принципів захисту персональних даних і приватності, а також режиму конфіденційності, передбаченого Правилами подання, обробки та реєстрації заяв. Публікуються лише узагальнені відомості, які не дозволяють ідентифікувати конкретних заявників.

Попри ці гарантії, питання реального ризику несанкціонованого доступу чи подальшого поширення даних залишається відкритим. Заяви містять надзвичайно чутливу інформацію: точні адреси пошкодженого чи знищеного майна, відомості про внутрішньо переміщених осіб, факти катувань, сексуального насильства, смерті чи зникнення близьких, дані про місцезнаходження майна на тимчасово окупованих територіях, а також інші деталі, які можуть бути використані для ідентифікації осіб. У разі витоку або несанкціонованого доступу така інформація може становити пряму загрозу безпеці заявників. Навіть анонімізовані звіти, якщо вони містять достатньо географічних чи часових деталей, можуть бути реконструйовані за допомогою сучасних методів аналізу даних.

Таким чином, конфіденційність даних Реєстру є не лише питанням захисту приватності, а й питанням фізичної безпеки кількохсот тисяч людей. Будь-яке послаблення режиму конфіденційності чи недостатній контроль за доступом може мати серйозні гуманітарні та безпекові наслідки, підриваючи довіру до самого інструменту і ставлячи під загрозу тих, кого він покликаний захищати.

Українські особливості приєднання до Резолюції CM/Res(2023)3.

Згідно п. 4.1. ст. 4 так званого Статуту Реєстру збитків, завданих агресією Російської Федерації проти України, Додаток до Резолюції CM/Res(2023)3, «Будь-яка держава-член або держава-спостерігач Ради Європи та Європейський Союз, а також будь-яка інша держава, яка проголосувала за Резолюцію Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй A/RES/ES-11/5 від 14 листопада 2022 року «Сприяння здійсненню правового захисту і забезпечення відшкодування шкоди у зв’язку з агресією проти України», може приєднатися до Реєстру в якості Учасника шляхом направлення повідомлення на ім’я Генерального секретаря Ради Європи».

Резолюції CM/Res(2023)3 Ради Європи не є класичним міжнародним договором, який потребує ратифікації в традиційному розумінні. Це Розширена часткова угода в рамках Ради Європи — приєднання відбувається саме шляхом повідомлення, а не підписання/ратифікації. Проте, Україна залишається єдиною країною, яка прийняла спеціальний закон – Закону України «Про приєднання України до Розширеної часткової угоди про Реєстр збитків, завданих агресією Російської Федерації проти України» від 8 листопада 2023 року № 3432-IX.

Варто нагадати, що згідно ст. 9 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29.06.2004 № 1906-IV таке «приєднання» не належить до обов’язкової ратифікації саме законом. Про інтелектуальний і професійний рівень «монобільшості» не висловлювався хіба ледачий, то ж не будемо повторюватись.

Рада Європа діє як міжурядова організація в який Україна приймає участь на рівні МЗС (заступник міністра). Згідно ст. 13 цього ж закону, формою рішення про приєднання до договорів від імені Уряду, що не потребують ратифікації, є Постанова Кабінету Міністрів України.

Репарації в сучасному світі.

Ключовим історичним прецедентом, з яким найчастіше порівнюють спроби створити механізм відшкодування для України, є Комісія ООН з компенсацій (United Nations Compensation Commission, UNCC), створена після вторгнення Іраку в Кувейт 1990–1991 років. Саме цей досвід демонструє, наскільки принципово різними є умови, за яких міжнародна спільнота може реально забезпечити не лише фіксацію збитків, а й їх фактичну оплату.

UNCC була утворена як допоміжний орган Ради Безпеки ООН на підставі резолюцій 687 (1991) та 692 (1991). Рада Безпеки прямо встановила відповідальність Іраку за всі прямі збитки, втрати та шкоду, заподіяні внаслідок незаконного вторгнення та окупації Кувейту. Це надало Комісії чіткий, обов’язковий мандат, підкріплений повноваженнями Ради Безпеки за главою VII Статуту ООН. Завдяки цьому UNCC не потребувала окремого міжнародного договору чи тривалих переговорів про створення інституції — вона діяла як частина системи ООН із самого початку.

Ще важливішою була наявність реального і стабільного джерела фінансування. Комісія отримувала відсоток від доходів Іраку від експорту нафти та нафтопродуктів (спочатку 30 %, пізніше знижений до 25 %, 5 % і навіть нижче). Ці кошти надходили до спеціального Компенсаційного фонду ООН. Загалом UNCC розглянула близько 2,7 мільйона заяв на суму понад 352 млрд доларів США і присудила компенсації на суму близько 52,4 млрд доларів, які були повністю виплачені до 2022 року. Саме наявність примусового механізму відрахувань від нафтових доходів зробила можливим перехід від фіксації претензій до реальних виплат.

У випадку України ситуація принципово інша. Резолюція Генеральної Асамблеї ООН від 14 листопада 2022 року має лише рекомендаційний характер і не створює обов’язкового мандату. Реєстр збитків для України (RD4U) створено під егідою Ради Європи, а не як орган ООН. Майбутня Компенсаційна комісія також формується поза системою ООН, на основі окремої конвенції. Найголовніше — відсутнє надійне, примусове джерело фінансування, еквівалентне іракській нафті. Обговорення можливості використання заморожених російських активів досі залишається політично і юридично спірним, і жодного механізму автоматичного відрахування коштів на кшталт іракського поки не існує.

Саме тому порівняння з UNCC показує не стільки подібність, скільки глибоку різницю: там був мандат Ради Безпеки і реальні гроші від нафти переможеної держави, тут — політична рекомендація, реєстр для фіксації претензій і лише перспектива створення комісії та фонду без гарантованого фінансування. Без вирішення питання джерел виплат будь-який механізм ризикує залишитися на рівні документування збитків, а не їх реального відшкодування.

Іншими прикладами є Eritrea-Ethiopia Claims Commission та UN Register of Damage (палестинський).

Eritrea-Ethiopia Claims Commission (EECC) була створена на підставі Алжирської угоди від 12 грудня 2000 року про завершення дворічної війни між Еритреєю та Ефіопією (1998–2000). Комісія мала мандат вирішувати шляхом обов’язкового арбітражу всі претензії щодо втрат, шкоди чи травм, завданих однією державою іншій, а також громадянами (фізичними та юридичними особами) однієї сторони уряду іншої сторони, якщо ці претензії пов’язані з конфліктом і є наслідком порушень міжнародного гуманітарного права (зокрема Женевських конвенцій 1949 року) або інших норм міжнародного права. Комісія складалася з п’яти арбітрів: по два від кожної сторони і президент, обраний цими чотирма. Її місцеперебуванням була Гаага, а реєстратором виступав Постійний арбітражний суд. Робота була розділена на дві фази: спочатку визначення відповідальності (liability), а потім — оцінка розміру відшкодування (damages). У період 2003–2005 років Комісія винесла низку часткових рішень про відповідальність щодо військовополонених, цивільних, дипломатичних претензій, економічних втрат, jus ad bellum тощо. Фінальні рішення щодо розміру компенсацій були винесені 17 серпня 2009 року: Ефіопія отримала близько 174 млн доларів США, Еритрея — близько 161 млн доларів плюс невелику суму для окремих еритрейських заявників. Комісія стала важливим прикладом двосторонньої арбітражної механізму, яка не лише фіксувала збитки, а й безпосередньо присуджувала компенсації, хоча реальні виплати виявилися скромними порівняно з масштабами заявлених вимог.

Натомість United Nations Register of Damage Caused by the Construction of the Wall in the Occupied Palestinian Territory (UNRoD, або UN Register of Damage) є принципово іншим інструментом.

UN Register of Damage — це допоміжний орган Генеральної Асамблеї ООН, створений для ведення документального реєстру (запису) матеріальної шкоди, заподіяної фізичним і юридичним особам унаслідок будівництва Ізраїлем «Стіни» (бар’єру) на окупованій палестинській території (ОПТ), включно з Східним Єрусалимом та його околицями.

UN Register of Damage був створений резолюцією Генеральної Асамблеї ООН ES-10/17 від 15 грудня 2006 року після консультативного висновку Міжнародного суду ООН від 9 липня 2004 року, який визнав будівництво Ізраїлем розділової стіни на окупованій палестинській території (включаючи Східний Єрусалим) незаконним і зобов’язав Ізраїль відшкодувати завдані збитки. Мандат Реєстру — вести документальний облік шкоди, завданої всім фізичним і юридичним особам унаслідок будівництва стіни. UNRoD не є комісією з компенсацій, судовим чи квазісудовим органом і не оцінює вартість збитків чи присуджує виплати. Він лише реєструє претензії, які відповідають критеріям прийнятності. Офіс Реєстру розташований у Відні (під адміністративною підтримкою ООН), а рішення про включення чи відхилення претензій ухвалює незалежна Рада з трьох експертів. Претензії класифікуються за категоріями (сільське господарство, комерційна діяльність, зайнятість, доступ до послуг, публічні ресурси тощо). Станом на кінець 2025 року було зібрано понад 74 тисячі форм претензій і більше мільйона підтверджувальних документів у всіх дев’яти постраждалих губернаторствах Західного берега. Рада вже розглянула понад 50 тисяч претензій, більшість з яких включила до Реєстру. Робота триває досі, незважаючи на складну безпекову ситуацію.

Ці два механізми (EECC та UNRoD) ілюструють різні моделі міжнародного реагування на збитки від конфліктів. EECC була повноцінною арбітражною комісією з повноваженнями виносити обов’язкові рішення про відповідальність і компенсацію між двома державами. UNRoD, навпаки, виконує суто реєстраційну функцію — збирає і документує докази шкоди як підготовчий крок до можливого майбутнього механізму відшкодування. Обидва приклади демонструють, що фіксація збитків може бути або фінальним етапом вирішення спорів, або лише першим кроком у довгому процесі забезпечення відповідальності та справедливості.

Наш «Рєстр збитків» — Register of Damage for Ukraine (RD4U) — створений 2023 р. в рамках Ради Європи (Enlarged Partial Agreement) моделювався саме за зразком UNRoD (реєстрація претензій без оцінки по суті та без виплат).

Ізраїль відхилив консультативний висновок Міжнародного суду ООН 2004 року, а також резолюцію Генеральної Асамблеї ООН, якою було створено UNRoD. Послідовна позиція ізраїльської сторони полягає в тому, що будь-які претензії щодо шкоди, завданої будівництвом стіни (бар’єру), мають розглядатися виключно в межах існуючих національних ізраїльських правових механізмів, а не через UNRoD. У межах мандату цього реєстру відсутні зафіксовані випадки визнання Ізраїлем порушень норм міжнародного права (у розумінні висновку Міжнародного суду ООН 2004 року), а тим більше здійснення будь-яких компенсаційних виплат палестинським претендентам. З високою ймовірністю аналогічна доля очікує і широко розрекламований «Реєстр збитків».

Створення міфу про «міжнародний компенсаційний механізм».

Поява «офіційного міфу» про вже існуючий міжнародний компенсаційний механізм зумовлена кількома взаємопов’язаними факторами. Передусім це політична потреба демонструвати суспільству відчутний «прогрес» у питанні відшкодування збитків, завданих агресією Російської Федерації. Умови повномасштабної війни вимагають від органів влади постійного підтвердження ефективності міжнародних зусиль, а також мобілізації громадян на активне подання заяв до Реєстру. У такій ситуації спрощені формулювання виявляються зручним інструментом комунікації: Реєстр починає позиціонуватися як уже діючий механізм компенсації, а сам факт подання заяви — як практично гарантований шлях до отримання грошових виплат у найближчій перспективі.

Додатковим чинником стало термінологічне змішування, яке спостерігається як у деяких офіційних документах Ради Європи, так і в матеріалах українських державних органів. Навіть у текстах, що формально розмежовують функції Реєстру та майбутньої компенсаційної комісії, інколи вживаються вирази на кшталт «частина механізму» без належного уточнення, що механізм як цілісна система (з комісією та фондом) відсутній або, підтримуючи цю «казкову історію», зазначають про, що нібито «перебуває на стадії створення». Така термінологічна нечіткість сприяє закріпленню у публічному дискурсі хибного уявлення про те, що процес відшкодування вже інституціалізований і перебуває у фазі реалізації.

Небезпека цього міфу полягає не лише в поширенні неправдивої інформації. Він формує нереалістичні очікування у потерпілих, підриває довіру до державних і міжнародних інституцій у разі відсутності швидких виплат і може знизити готовність суспільства до довготривалої системної роботи з документування збитків. Крім того, спрощене сприйняття Реєстру як уже готового компенсаційного інструменту відволікає увагу від реальних правових і політичних викликів, пов’язаних із створенням повноцінного механізму репарацій. Таке уявлення об’єктивно сприяє можливості держави уникати надання своєчасної та необхідної підтримки постраждалим громадянам, необґрунтовано відтерміновуючи вирішення цього питання на невизначений час.

Ще одним елементом підтримки цього міфу стала підготовлена тими ж співучасниками, тим самим колом міжнародних акторів — Радою Європи та урядами кількох держав, які стояли за створенням Реєстру збитків,— так звана Конвенція про створення Міжнародної компенсаційної комісії для України (International Claims Commission), підписана у грудні 2025 року в Гаазі. Вона позиціонується як «другий компонент» майбутнього компенсаційного механізму та має успадкувати дані вже створеного Реєстру збитків. При цьому знову постає питання щодо гарантій захисту накопичених персональних та майнових даних, а також ризиків їх несанкціонованого використання третіми особами.

Однак головна проблема полягає навіть не в цьому. Як і у випадку з самим Реєстром, за гучними заявами та масштабною інформаційною кампанією досі не видно ані реальних джерел фінансування, ані дієвого механізму виплати компенсацій. Сама Конвенція станом на сьогодні так і не набула чинності через відсутність необхідної кількості ратифікацій. Станом на 20 серпня 2026 року з мінімально необхідної для набрання чинності кількості в 25 країн ратифікували лише «найпотужніші»: Естонія — 30 квітня 2026 року; Ісландія — 28 квітня 2026 року; Ірландія — 15 травня 2026 року; Латвія — 20 травня 2026 року; Литва — 7 липня 2026 року; Швеція — 23 червня 2026 року; Україна — 15 травня 2026 року.

На тлі хронічних політичних криз у країнах ЄС, рекордно низьких рейтингів багатьох європейських «лідерів» та економічних проблем, які зачіпають навіть колишні флагмани європейської промисловості, перспектива формування масштабного компенсаційного фонду виглядає дедалі більш примарною. Тому виникає враження, що основне завдання Конвенції полягає не у створенні реального механізму виплат, а у підтриманні життєздатності самої політичної концепції ще на кілька років. У цьому сенсі документ виконує роль чергової декорації у давно поставленій виставі: грошей немає, механізмів немає, гарантій немає, зате процес триває.

Якщо шукати практичний результат цієї ініціативи вже сьогодні, то ним, схоже, є не компенсації постраждалим, а підтримання необхідного інформаційного ефекту для виборців. Так би мовити, the show must go on. А рука одного професійного комедійного актора, який несподівано опинився в ролі режисера цього процесу, дедалі виразніше проглядається в сюжеті, що послідовно веде від однієї гучної ініціативи до іншої: від «потужних рішень» — до не менш «потужних перемог», але лише медійних.

Якщо керівництво держави у змові з окремими міжнародними структурами роками говорить про майбутній механізм компенсацій, закономірно постає просте запитання: чому Україна досі не використовує найбільш очевидне джерело таких коштів — активи російських підсанкційних осіб, які перебувають безпосередньо на її території? Йдеться не про абстрактні майбутні фонди чи багаторічні переговори, а про конкретні українські підприємства та інші активи, контроль над якими, за наявними даними, пов’язаний із підсанкційними російськими бізнесменами.

Попри санкційний режим, в Україні виникають ситуації зі скасуванням арештів, відчуженням активів та набуттям нових українських активів структурами, пов’язаними з підсанкційними росіянами.

Особливо цинічно це виглядає на тлі розмов про необхідність створення колись у майбутньому міжнародного компенсаційного фонду. Замість того щоб роками перекладати відповідальність за фінансування репарацій на невизначене «міжнародне співтовариство», держава мала б насамперед забезпечити ефективне застосування власного санкційного законодавства щодо активів осіб, які вже визнані підсанкційними. Тим більше що йдеться про активи стратегічного значення та потенційно величезної вартості. Підсанкційні росіяни не лише зберігали контроль над значними активами, а й у окремих випадках отримували можливість продавати одні українські активи та купувати інші. Наприклад, за повідомленням BLOOMBERG, продаж ними частки в розмірі 19,8% телекомунікаційного оператора ТОВ «Лайфселл», торгова марка «ЛАЙФ», орієнтовною вартістю до 1,5 млрд.дол.США[22].

Це породжує принципове питання: що саме, окрім очевидної інституційної неспроможності та можливих корупційних ризиків у системі державного управління і правосуддя, заважає Україні застосувати вже наявні механізми санкцій та конфіскувати активи підсанкційних російських осіб, спрямовуючи їх на оборону, відновлення держави та компенсацію завданої шкоди? Адже йдеться не про гіпотетичні активи, які ще потрібно знайти через роки міжнародних переговорів, а про конкретне майно, корпоративні права та стратегічні підприємства, контроль росіян над якими вже можна простежити контроль росіян через відкриті реєстри та судові матеріали.

Особливо показовою є ситуація навколо ПрАТ «Київстар». Аналізі санкційного комплаєнсу та судової практики свідчить, попри застосовані до Михайла Фрідмана, Петра Авена та Андрія Косогова санкції, пов’язані з ними структури зберігають контроль над значною часткою акцій «Київстар», а підсанкційні особи не лише здійснюють операції з українськими активами, а й набувають нові. Зокрема, придбання через «Київстар» сервісів Helsi, Uklon та Tabletki.ua, в т.ч. участь в приватизації і покупка українських земель[23]. Варто зазначити, що біржова капіталізація єдиного засновника і, відповідно, ринкова вартість «Київстар» перевищує 4 млрд дол. США[24]. Це суттєва сума для компенсацій постраждалим українцям. Очевидним є розрив, навіть прірва між задекларованою санкційною політикою України та практикою її реалізації.

Ще більш показовою є справа № 320/24075/26, у якій громадська організація звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України, вимагаючи визнати протиправною бездіяльність органу та зобов’язати його вчинити передбачені законом дії щодо стягнення акцій ПрАТ «Київстар» у дохід держави. За наведеними у справі даними, Мін’юст визнає факт блокування активів Фрідмана, Авена та Косогова, тоді як питання належного виконання державою процедур щодо їх подальшого стягнення залишається предметом судового контролю. Сам факт появи такого позову є вкрай симптоматичним: громадянське суспільство змушене через суд спонукати державний орган реалізовувати санкційну політику щодо активів, які потенційно можуть мати багатомільярдну вартість[25]. Тут доцільно нагадати, що колишня заступниця міністра юстиції Ірина Мудра, яка вже згадувалася вище, ще у 2023 році неодноразово публічно заявляла про підготовку позову щодо конфіскації акцій ПрАТ «Київстар», що належать підсанкційним російським олігархам[26].

У цьому контексті розмови про майбутній «міжнародний компенсаційний механізм» виглядають особливо суперечливо. Поки політики через міжнародні інституції роками вибудовує складну систему «реєстрів», «комісій» та майбутніх «фондів», Україна вже має на своїй території конкретні активи підсанкційних російських осіб, які потенційно могли б стати одним із реальних і надійних джерел фінансування відновлення та компенсацій. Тому питання полягає вже не лише в тому, де знайти гроші для майбутніх репарацій, а й у тому, чому держава не забезпечує ефективне застосування власного санкційного законодавства до активів, які вже знаходяться під її юрисдикцією.

Саме ця прірва між гучними міжнародними деклараціями та практичними діями всередині країни є, мабуть, найкращою ілюстрацією проблеми. Створювати нові і пусті міжнародні конструкції значно простіше, ніж забезпечити реальне вилучення активів, притягнення певних осіб до відповідальності та перетворення конфіскованого майна на конкретні кошти для постраждалих. Якщо держава не здатна або не бажає ефективно використати навіть ті активи, які вже перебувають у межах її юрисдикції, то обіцянки майбутніх багатомільярдних міжнародних компенсацій дедалі більше нагадують не готовий механізм репарацій, а політичну декорацію, покликану створювати ілюзію руху там, де реального результату немає і за цієї політичної влади шоуменів не варто очікувати.

У результаті виникає парадоксальна картина: міжнародна бюрократична конструкція компенсацій будується поверх фундаментальної проблеми, яку сама Україна поки що не демонструє готовності послідовно вирішувати. Поки політики урочисто презентують чергові елементи «майбутнього міжнародного механізму», конкретні активи, які могли б стати одним із реальних джерел фінансування відшкодування шкоди, продовжують залишатися предметом судових спорів, реструктуризацій та комерційних операцій, заробляючи в Україні прибутку своїм російськи власникам. Саме тому розмови про грандіозний міжнародний компенсаційний механізм без одночасного вирішення питання про долю вже наявних в Україні російських активів дедалі більше нагадують не практичну програму репарацій, а імітацію діяльності: механізм декларується, інституції створюються, конференції проводяться — а грошей для постраждалих немає.

ВИСНОВКИ:

Міжнародного компенсаційного механізму — такого, який би ухвалював рішення по суті, оцінював розмір шкоди і здійснював реальні виплати, — на сьогодні не існує. Надмірно оптимістична комунікація формує у постраждалих нереалістичні очікування та підриває довіру до державних і міжнародних інституцій.

Україна роками бере участь у створенні складної міжнародної конструкції майбутніх компенсацій, тоді як уже сьогодні на її території існують конкретні активи підсанкційних російських осіб, які мають стати тим реальним джерелом фінансування відновлення та компенсацій вже зараз. Ситуація навколо «Київстару» та судова справа № 320/24075/26 лише підкреслюють прірву між задекларованою санкційною політикою та її практичною реалізацією.

Чесність важливіша за красиві слогани - Honesty is the best policy! Без цього чергові реєстри, комісії та міжнародні конвенції ризикують залишитися лише інституційною декорацією дешевої політичної вистави. Громадяни і бізнес мають право знати реальний стан справ, а не жити в ілюзії, що подана заява вже означає майбутню компенсацію.

Окрему загрозу становить концентрація в Реєстрі надзвичайно чутливої інформації про сотні тисяч постраждалих. Тому питання захисту цих даних має розглядатися не лише як проблема приватності, а і як питання фізичної безпеки людей.

Принципово важливо повернути дискусію з площини політичних слоганів у площину конкретних зобов’язань: джерел фінансування, обсягів коштів, юридичної відповідальності, строків, процедур виплат, гарантій захисту даних та механізмів контролю. До момента появи таких відповідей говорити про функціонуючий міжнародний механізм компенсацій передчасно.

Інакше вся конструкція ризикує залишитися насамперед інструментом політичної комунікації, який дозволяє демонструвати «процес» за відсутності гарантованого результату. The show must go on: від одного «потужного рішення» до наступної медійної «перемоги», від одного нового елемента конструкції до наступного, тоді як головні її бенефіціари — потерпілі від війни — продовжують чекати не нових заяв і конференцій, а цілком конкретної речі — реальної компенсації.

Автор статті: Гостюк Василь Іванович

[1] Людмила Сугак: Успіх компенсаційного механізму залежатиме від готовності держорганів працювати над його реалізацією. Мін’юст. 29 липня 2026. https://minjust.gov.ua/news/ministry/lyudmila-sugak-uspih-kompensatsiynogo-mehanizmu-zalejatime-vid-gotovnosti-derjorganiv-pratsyuvati-nad-yogo-realizatsieyu

[2] Міжнародний компенсаційний механізм: Мін'юст роз'яснив, коли очікувати на реальні виплати. 19 травня 2025. https://jurliga.ligazakon.net/news/236359_mzhnarodniy-kompensatsyniy-mekhanzm-mnyust-rozyasniv-koli-ochkuvati-na-realn-viplati

[3] https://www.facebook.com/share/p/1DUqM2aSyd/

[4] У Києві відкрили Офіс міжнародного реєстру збитків для України. 22 Березня 2024. https://zmina.info/news/u-kyyevi-vidkryly-ofis-mizhnarodnogo-reyestru-zbytkiv-dlya-ukrayiny/

[5] Furtherance of Remedy and Reparation for Aggression against Ukraine, UNGA Res (14 November 2022) UN Doc A/RES/77/230. https://digitallibrary.un.org/record/3994052

[6] Hans Kristensen and others, 'Status of World Nuclear Forces' (Federation of American Scientists, 26 March 2025). https://fas.org/initiative/status-world-nuclear-forces/

[7] 'Assembly Adopts Text Recommending Creation of Register to Document Damages Caused by Russian Federation Aggression against Ukraine' UN Press Release GA/12470 (14 November 2022. https://press.un.org/en/2022/ga12470.doc.htm

[8] Ingrid (Wuerth) Brunk, 'Countermeasures and the Confiscation of Russian Central Bank Assets' Lawfare (3 May 2023). https://www.lawfaremedia.org/article/countermeasures-and-the-confiscation-of-russian-central-bank-assets

[9] 'General Assembly Adopts Text Recommending Creation of Register to Document Damages Caused by Russian Aggression Against Ukraine' (ReliefWeb, 15 November 2022). https://reliefweb.int/report/ukraine/general-assembly-adopts-text-recommending-creation-register-document-damages-caused-russian-aggression-against-ukraine-resuming-emergency-special-session

[10] 'Assembly Adopts Text Recommending Creation of Register to Document Damages Caused by Russian Federation Aggression against Ukraine' (n 23). https://press.un.org/en/2022/ga12470.doc.htm

[11] Erika Szyszczak, 'Sanctions Effectiveness: What Lessons Three Years into the War on Ukraine?' (Economics Observatory, 19 February 2025). https://www.economicsobservatory.com/sanctions-effectiveness-what-lessons-three-years-into-the-war-on-ukraine

[12] United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property (opened for signature 2 December 2004, not yet in force). https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/4_1_2004.pdf

[13] ibid art 21. Article 21 Specific categories of property:

1. Зокрема, такі категорії власності держави не вважаються власністю, що конкретно використовується або призначена для використання державою з метою, відмінною від урядових некомерційних цілей, відповідно до статті 19, підпункт (c): (a) власність, включаючи будь-який банківський рахунок, яка використовується або призначена для використання у виконанні функцій дипломатичного представництва держави чи її консульських установ, спеціальних місій, місій при міжнародних організаціях або делегацій до органів міжнародних організацій чи на міжнародні конференції; (b) власність військового характеру або така, що використовується чи призначена для використання у виконанні військових функцій; (c) власність центрального банку або іншого грошово-кредитного органу держави; (d) власність, що становить частину культурної спадщини держави або частину її архівів і не виставлена та не призначена для виставлення на продаж; (e) власність, що становить частину виставки об’єктів наукового, культурного чи історичного інтересу і не виставлена та не призначена для виставлення на продаж.

[14] Ingrid (Wuerth) Brunk, 'Central Bank Immunity, Sanctions, and Sovereign Wealth Funds' (2023) 91 George Washington Law Review. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4363261

[15] OHCHR. Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law. https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/basic-principles-and-guidelines-right-remedy-and-reparation

[16] Michael J Glennon, 'How International Rules Die' (Georgetown University Law Center Faculty Working Paper No 40, 2005). https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=752987

[17] Britannica. Reparations. https://www.britannica.com/topic/reparations?utm

[18] What Are Reparations? Legal Definition and History (28 January 2026). https://legalclarity.org/what-are-reparations-legal-definition-and-history/

[19] United States House of Representatives. Long Road to Redress. https://history.house.gov/Exhibitions-and-Publications/APA/Historical-Essays/Exclusion-to-Inclusion/Redress/

[20] ICC. Trust Fund for Victims. https://www.icc-cpi.int/tfv

[21] Statute of the Council of Europe. https://rm.coe.int/1680935bd0

[22] Kerim Karakaya, Cagan Koc, and Ercan Ersoy. Turkey’s Wealth Fund Mulls Buying LetterOne’s Turkcell Stake. January 22, 2025. Bloomberg. https://www.bloomberg.com/news/articles/2025-01-22/turkey-s-wealth-fund-weighs-buying-letterone-s-stake-in-turkcell?srnd=homepage-europe

[23] Василь Гостюк. Санкційний комплаєнс в практиці Верховного Суду: земельні спори за участю ПрАТ «Київстар». 22 травня 2026 р. Протокол. https://protocol.ua/ua/aktivi_rosiyskih_pidsanktsiynih_oligarhiv_v_ukraini_zemelni_spori_za_uchastyu_prat_kiivstar/

[24] VEON Advanced Charting. Nasdaq. https://www.nasdaq.com/market-activity/stocks/veon/advanced-charting?timeframe=5y

[25] Василь Гостюк. Громадська організація в інтересах України vs Мін'юст та підсанкційні російські олігархи: аналіз справи № 320/24075/26. 06 липня 2026 р. Протокол. https://protocol.ua/ua/sprava_320_24075_26/

[26] Полювання за власністю росіян. Чи реально націоналізувати VS Energy і «Київстар» та отримати золотовалютні резерви РФ? Інтервʼю Ірини Мудрої з Мінʼюсту. 12 червня 2023 року. Forbes. https://forbes.ua/war-in-ukraine/polyuvannya-za-vlasnistyu-rosiyan-chi-realno-natsionalizuvati-vs-energy-i-kiivstar-ta-otrimati-zolotovalyutni-rezervi-rf-intervyu-irini-mudroi-z-minyustu-12062023-14114?utm= Мінʼюст готує позов до Вищого антикорупційного суду щодо стягнення частки Фрідмана у «Київстарі». 10 жовтня 2023 р. Forbes. https://forbes.ua/news/minyust-gotue-pozov-do-vaks-shchodo-styagnennya-chastki-fridmana-u-kiivstar-10102023-16571?utm=