ВС КАС нагадав ознаки, які дозволяють кваліфікувати законний інтерес як об'єкт судового захисту в адміністративному судочинстві (ВС КАС справа № 2-а/514/10/17 від 16.09.2021 р.)

Фабула судового акту: Як відомо, захисту полягають не тільки порушені права та свободи, а і законні інтереси позивача. Втім, для визначення інтересу як об'єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, крім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Такі ознаки нагадав ВС КАС у цьому рішенні.

Позивач вважав, що оформлення та видача паспорту прив'язки стаціонарної тимчасової споруди для реалізації хлібобулочних виробів та затвердження схеми розміщення тимчасової споруди, відбулось з грубим порушенням чинного законодавства. Тому просив зобов’язати місцеву районну державну адміністрацію такі скасувати.

Водночас, суд першої інстанції не знайшов, а позивач не довів факту того, що затвердження таких відбулось не у відповідності до законодавства, а отже суд не знайшов порушень права та інтересу позивача.

Натомість суд апеляційної інстанції частково задовольняючи позов, вважав, що такі оспорювані документи видані з порушенням законодавства, відтак наявні підстави для їх скасування.

Відповідач та третя особа не погодились із рішенням апеляційного суду і подали касаційні скарги.

ВС КАС погодився із доводами касаційних скарг та нагадав ознаки за яких законний інтерес може стати об‘єктом судового захисту:

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Заінтересованість повинна мати об’єктивну основу та правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Інтерес, на відміну від суб'єктивного права, не забезпечується юридичним обов'язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Так - користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім цих загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Отже судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність такого є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача.

(в) встановлена законом заборона пред'явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності).

Отже у цій справі: ВС КАС встановив, що оскільки оскаржувані дії відповідача не можуть мати негативного впливу на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача - відсутній предмет захисту у суді. Позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Аналізуйте судовий акт: Додаткове рішення може бути ухвалене на підставі лише тих доказів, які досліджувалися під час судового розгляду справи і лише за тими обставинами, які були предметом встановлення та оцінки судом (ВС КАС справа № 560/83/20 від 22.07.2021 р.);

Коли висновок експертизи наданий стороною як додаток до позовної заяви, то такий висновок може розцінюватися лише як письмовий доказ (ВС КАС справа № 766/12142/16-а від 12.07.2021 р.);

В адміністративному судочинстві за вимогу про відшкодування шкоди судовий збір не справляється. Суд.збір сплачується лише за вимогу, яка її зумовлює - про вирішення публічно-правового спору (ВС КАС справа № 440/5178/20 від 13.08.2021 р.);

ВС/КАС: Вручення рекомендованого поштового відправлення передбачає встановлення особи одержувача та зазначення його прізвища (ВС/КАС у справі№ 580/6090/20 від 23.09.2021).

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 2-а/514/10/17

адміністративне провадження № К/9901/48517/18, К/9901/49567/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.

розглянувши у письмовому провадженні касаційні скарги Тарутинської районної державної адміністрації Одеської області та ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року (колегія суддів у складі: Єщенка О.В., Димерлія О.О., Бойка А.В.) у справі за позовом ОСОБА_2 до Тарутинської районної державної адміністрації Одеської області, третя особа - ОСОБА_1 про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_2 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправними дії щодо оформлення та видачі паспорту прив`язки стаціонарної тимчасової споруди для реалізації хлібобулочних виробів за реєстраційним номером 58-ППТС від 03.02.2017 та затвердження схеми розміщення тимчасової споруди, складеної 01.02.2017 та зобов`язати Тарутинську районну державну адміністрацію Одеської області скасувати паспорт прив`язки стаціонарної тимчасової споруди для реалізації хлібобулочних виробів за реєстраційним номером 58-ППТС від 03.02.2017 в повному обсязі.

В обґрунтування позову зазначено, що оформлення та видача паспорту прив`язки стаціонарної тимчасової споруди для реалізації хлібобулочних виробів за реєстраційним номером 58-ППТС від 03.02.2017 та затвердження схеми розміщення тимчасової споруди, складеної 01.02.2017 року, відбулось з грубим порушенням чинного законодавства, у зв`язку із чим Тарутинську районну державну адміністрацію Одеської області має бути зобов`язано скасувати паспорт прив`язки стаціонарної тимчасової споруди для реалізації хлібобулочних виробів за реєстраційним номером 58-ППТС від 03.02.2017 в судовому порядку.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2017 року скасовано та ухвалено нове рішення про задоволення позову.

Не погодившись з указаним судовим рішенням, відповідач та третя особа подали касаційні скарги, в якій посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Позивач у відзивах на касаційні скарги вказував, що спірне рішення ухвалено відповідно до норм матеріального та процесуального права, а тому просив залишити його без змін, а касаційні скарги без задоволення.

Ухвалами Верховного Суду від 30 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаними скаргами.

У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від усіх учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як установлено судом апеляційної інстанції, 03.02.2017 Тарутинською РДА оформлено замовнику ОСОБА_1 паспорт прив`язки за №58-ППТС пересувної тимчасової споруди для реалізації хлібобулочних виробів за адресою: АДРЕСА_1 , строком дії до 01.02.2019.

13.02.2017 позивач звернувся до начальника сектору містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Тарутинської РДА Узуна В.Д. із заявою, в якій просив скасувати паспорт прив`язки пересувної тимчасової споруди для реалізації хлібобулочних виробів за адресою: АДРЕСА_1 за № 58-ППТС.

Оскільки вказані вимоги задоволені не були, позивач з посиланням на порушення під час встановлення тимчасової споруди правил містобудування та пожежної безпеки звернувся до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про протиправність паспорту прив`язки та схеми розміщення тимчасової споруди і скасування паспорту прив`язки.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що під час розгляду справи не встановлено, а позивачем не доведено факту того, що затвердження паспорту прив`язки та затвердження схеми розміщення тимчасової споруди відбулось не у відповідності до Закону, а отже суд не вбачав порушень права та інтересу позивача, що підлягає судовому захисту шляхом зобов`язання відповідача скасувати оспорюваний паспорт прив`язки тимчасової споруди.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що відповідні дозвільні документи відповідачем видано з порушенням законодавства, відтак наявні підстави для визнання дій останнього протиправними.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегією суддів встановлено наступне.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Згідно з положеннями статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

У свою чергу, статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у своєму рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Що стосується "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то Верховний Суд у постанові від 10 червня 2021 року у справі № 757/12159/17-а вже наголошував, що за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес".

Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статей 2 6 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Аналогічну норму було передбачено у ч. 1 ст. 6 КАС України у редакції, що діяла до 15.12.2017.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності).

Вказана правова позиція сформована в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17.

При з`ясуванні статусу позивача як «потерпілого», Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Таким чином суд касаційної інстанції дійшов висновку, що дії (рішення) суб`єкта владних повноважень, що є предметом розгляду вказаного провадження не можуть мати негативного впливу на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Відповідно до положень статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене Верховний Суд висновує, що суд апеляційної інстанції дійшов хибних висновків щодо підстав для задоволення позову частково, при цьому судом першої інстанції прийнято правильне по суті рішення про відмову у задоволенні позову, однак з помилкових мотивів, що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини рішення суду першої інстанції.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційні скарги Тарутинської районної державної адміністрації Одеської області та ОСОБА_1 слід задовольнити частково, постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року скасувати, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2017 року змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови; в іншій частині рішення суду попередньої інстанції залишити без змін.

Керуючись статтями 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Тарутинської районної державної адміністрації Одеської області та ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року скасувати.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2017 року змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2017 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук