Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.11.2020 року у справі №640/23416/20
Ухвала ВП ВС від 15.01.2021 року у справі №640/23416/20

УХВАЛА

26 листопада 2020 року

Київ

справа №640/23416/20

адміністративне провадження №П/9901/368/20

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Шевцової Н. В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України та Держави Україна, в особі Міністерства юстиції України, про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України

УСТАНОВИЛ:

1. У жовтні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач-1) та Держави Україна, в особі Міністерства юстиції України (далі - відповідач-2), в якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України, яка полягає у не ухваленні закону щодо порядку компенсації суддівської винагороди у зв'язку із запровадженими обмеженнями такої винагороди відповідно до статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік";

1.2. стягнути з Державного бюджету України на користь позивача 150 960,16 грн в якості відшкодування майнової шкоди.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що, на думку позивача, оскільки обмеження у виплаті суддівської винагороди були встановлені Верховною Радою України на підставі Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року № 553-IX, то порядок компенсації втрачених коштів також має визначатися законом.

2.1. Разом з тим, за доводами позивача, Верховна Рада України після ухвалення Рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020, яким визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення: - частин 1 , 3 статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року № 294-IX зі змінами; - абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік"" від 13 квітня 2020 року № 553-IX не ухвалила Закон щодо такої компенсації, тобто, за висновком позивача, Верховна Рада України допустила протиправну бездіяльність.

3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва 06 жовтня 2020 року адміністративну справу №640/23416/20 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, та Держави Україна, в особі Міністерства юстиції України, про визнання протиправною бездіяльності, стягнення коштів в рахунок відшкодування майнової шкоди передано за підсудністю до Верховного Суду.

4.23 листопада 2020 року матеріали справи №640/23416/20 зареєстровано у Верховному Суді.

5. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 листопада 2020 року для розгляду цієї справи визначено такий склад колегії суддів: суддю-доповідача Шевцову Н. В., суддів Мацедонську В. Е., Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М., Уханенка С. А.

6. Пунктом 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства.

7. За наслідками перевірки суддею-доповідачем позовної заяви на її відповідність пункту 4 частини 1 статті 171 КАС України встановлено, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства з огляду на таке.

8. За змістом частини 4 статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

9. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначено статтею 266 КАС України.

10. При цьому за змістом пункту 2 частини 1 , частини 2 статті 266 КАС України законодавчо установлено можливість перевірки Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду виключно законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

11. За приписами частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

12. За частиною 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

13. Положеннями пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

14. Згідно із пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

15. Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

16. Водночас лише участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

17. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту, юридичної природи обставин у справі та реалізації суб'єктом владних повноважень у спірних правовідносинах владних управлінських функцій.

18. Визначальним для розуміння спору як адміністративно-правового є не тільки участь суб'єкта владних повноважень, але й характер відповідного спору та його наслідки для суб'єкта спірних правовідносин. Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та /або їх посадовими особами у цих відносинах владних управлінських функцій.

19. Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність суб'єкта владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

20. Конституційний Суд України у Рішенні 14 грудня 2011 року у справі № 1-29/2011 визначив підґрунтя розмежування публічно-правових спорів між судами адміністративної та кримінальної юрисдикцій. У пункті 4.2 цього Рішення Конституційний Суд України дійшов висновку, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

21. Верховний Суд зазначає, що право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі вправі ініціювати їх вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу та самі по собі не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих ст. 6,13 Конвенції про захист прав особи і основоположних свобод (далі - Конвенція).

22. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", п. 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України").

23. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2018 року у справі № П/800/526/17, від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 20 березня 2019 року у справі № 808/3230/17 та ін.

24. При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.

25. У цій справі предметом позовних вимог позивач визначив протиправну бездіяльності Верховної Ради України, яка полягає у не ухваленні закону щодо порядку компенсації суддівської винагороди у зв'язку із запровадженими обмеженнями такої винагороди відповідно до статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" після ухвалення Рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020, яким визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення: - частин 1 , 3 статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року № 294-IX зі змінами; - абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік"" від 13 квітня 2020 року № 553-IX, що не охоплюється положеннями частини 1 статті 266 КАС України.

26. Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

27. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони, а її повноваження реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.

28. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

29. Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року №17-рп/2002, положення статті 75 Конституції України у взаємозв'язку з положеннями статей 5 76 85 Конституції України треба розуміти так, що Верховна Рада України як орган державної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України.

29.1. Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

30. Отже, під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції, а тому такі його рішення, дії та/або бездіяльність не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.

31. Правову позицію аналогічного змісту неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема у постанові від 26 квітня 2016 року у справі №800/510/15.

32. Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності. Це дає підстави для висновку, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема, Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України, яка полягає у не ухваленні закону.

33. Аналогічна правова позиція у подібних правових відносинах була викладена Верховним Судом, зокрема, в ухвалах від 20 березня 2018 року в справі № 800/88/17, від 08 січня 2020 року в справі № 9901/3/20 та інших.

34. Відповідно до частини 5 статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

35. Позовні вимоги щодо стягнення з Державного бюджету України на користь позивача 150 960,16 грн в якості відшкодування майнової шкоди є похідними та пов'язані із вимогою позивача про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України, яка полягає у не ухваленні закону щодо порядку компенсації суддівської винагороди у зв'язку із запровадженими обмеженнями такої винагороди відповідно до статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік".

36. Виходячи з приписів частини 5 статті 21 КАС України та ураховуючи, що Верховний Суд дійшов висновку, що вимоги позивача про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України, яка полягає у не ухваленні закону щодо порядку компенсації суддівської винагороди у зв'язку із запровадженими обмеженнями такої винагороди відповідно до статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, отже, і вимоги про стягнення з Державного бюджету України на користь позивача 150 960,16 грн в якості відшкодування майнової шкоди не можуть бути розглянуті в порядку адміністративного судочинства.

37. Таким чином, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для відкриття провадження у справі за заявленим позовом, а тому у його відкритті слід відмовити на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України.

38. Відповідно до частини 6 статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

39. Позовні вимоги, з підстав, наведених у цій ухвалі, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22 березня 2018 року в справі № П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31 січня 2019 року в справі № 9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27 червня 2019 року в справі № 9901/920/18 (провадження №11-1455заі18).

40. Оскільки розгляд цього спору з урахуванням його предмету і суб'єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Керуючись статтями 19 22 170 241 242 243 248 256 266 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

УХВАЛИВ:

1. Відмовити у відкритті провадження у справі №640/23416/20 за позовною заявою ОСОБА_1 до Верховної Ради України та Держави Україна, в особі Міністерства юстиції України, про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України.

2. Апеляційна скарга на ухвалу може бути подана протягом 15 днів з дня її постановлення до Великої Палати Верховного Суду.

3. Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

4. У разі подання на ухвалу Верховного Суду апеляційної скарги, якщо її не скасовано, вона набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя: Н. В. Шевцова