Історія справи

ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2015 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючогоКривенка В.В.,суддів:Гусака М.Б., Коротких О.А., Кривенди О.В., Маринченка В.Л., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Самсіна І.Л., Терлецького О.О., -

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у місті Чернівці (далі - відділення Фонду, Фонд відповідно) до Державної фінансової інспекції у Чернівецькій області (далі - Інспекція) про визнання протиправною та скасування вимоги,

в с т а н о в и л а:

У лютому 2012 року відділення Фонду звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати дії Інспекції протиправними та скасувати її вимогу від 27 січня 2012 року № 24-04-14-14/718 про усунення порушень, виявлених ревізією цільового та законного використання коштів Фонду в частині проведення розрахунку сум індексації щомісячних страхових виплат потерпілим особам та особам, які мають на це право.

Оскаржувана вимога Інспекції ґрунтується на результатах проведеної нею ревізії, у ході якої встановлено, зокрема, порушення пункту 5 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок індексації), внаслідок неправильного визначення базового місяця, що призвело до заниження сум індексації страхових виплат 34 особам за 2010-2011 роки та недонарахування доходів на суму 54 339 грн 14 коп.

Обґрунтовуючи позов, відділення Фонду послалося на те, що відповідно до Порядку здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2003 року № 1845 (далі - Порядок здійснення нагляду), перевірка дотримання порядку проведення індексації щомісячних страхових виплат потерпілим віднесена до компетенції міністерства праці та соціальної політики України (далі - Мінпраці), а не органів Державної фінансової інспекції України (далі - Держфінінспекція). Що стосується правильності проведення індексації страхових виплат, то відділення Фонду вказало на те, що керувалося листами Мінпраці від 24 квітня 2008 року № 3872/0/14-08/10 та 13 лютого 2009 року № 1574/0/14-09/10, які мають для нього обов'язкових характер, в яких рекомендовано, як виняток, визначити березень 2008 року та березень 2009 року базовими при обчисленні індексу споживчих цін для проведення індексації, зафіксувавши для подальшої виплати суму індексації, нараховану в лютому 2008 року та у лютому 2009 року, а розрахунок індексу для проведення подальшої індексації розпочати з квітня місяця. Позивач не приймав самостійних рішень щодо визначення порядку індексації щомісячних страхових виплат потерпілим і не розробляв механізм індексації. У своїй діяльності позивач керувався чинними нормативними документами та роз'ясненнями центрального органу виконавчої влади, дотримуючись визначених ними вимог.

Чернівецький окружний адміністративний суд постановою від 9 серпня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2012 року, у задоволенні позову відмовив виходячи із того, що при проведенні перерахунку сум індексації позивач порушив вимоги пункту 5 Порядку індексації в частині неправильного визначення базового місяця для проведення індексації постраждалим особам за 2010-2011 роки, внаслідок чого громадяни недоотримали індексацію в сумі 54 339 грн 14 коп. Оскільки базовим для обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення вважається місяць, у якому відбулося підвищення грошових доходів населення, в тому числі за рахунок виплат. Проте Фонд визначив березень 2008 року та березень 2009 року базовими при обчисленні індексу споживчих цін для проведення індексації, зафіксувавши для подальшої виплати суму індексації, нараховану в лютому 2008 року та в лютому 2009 року, а розрахунок індексу для проведення подальшої індексації розпочинав з квітня. Крім того, зазначив, що листи Мінпраці, на які посилається позивач, мають рекомендаційний характер та не є нормативними актами, а тому не спростовують факту вчинення позивачем правопорушення.

Вищий адміністративний суд України постановою від 22 жовтня 2014 року, скасувавши рішення судів попередніх інстанцій, позов відділення Фонду задовольнив. Задовольняючи позов, суд касаційної інстанції встановив, що в Інспекції відсутні повноваження щодо пред'явлення вимоги про усунення виявлених при проведенні ревізії законного та цільового використання коштів відділенням Фонду порушень порядку індексації страхових виплат шляхом перерахунку і донарахування сум індексації.

Не погоджуючись із ухвалою суду касаційної інстанції, Інспекція звернулась із заявою про її перегляд Верховним Судом України з підстави неоднакового застосування Вищим адміністративним судом України одних і тих самих норм права у подібних правовідносинах, а саме: частини першої статті 2 та пункту 7 частини першої статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XIІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2939-XIІ) та пункту 19 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок проведення інспектування). На обґрунтування заяви Інспекція додала копію ухвали Вищого адміністративного суду України від 12 лютого 2013 року (№ К/9991/74855/12), яка, на її думку, підтверджує неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм права у подібних правовідносинах.

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що заява Інспекції не підлягає задоволенню з таких підстав.

Вищий адміністративний суд України, допускаючи справу до провадження Верховного Суду України, виходив із того, що в доданих до заяви позивача копії ухвал Вищого адміністративного суду України по-іншому, ніж у справі, що розглядається, застосовано частину першу статті 2 та пункт 7 частини першої статті 10 Закону № 2939-XIІ та пункту 19 Порядку проведення інспектування.

В ухвалі від 12 лютого 2013 року Вищий адміністративний суд України, погоджуючись із рішенням судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову Фонду, зазначив, що відповідно до частини першої статті 2 та пункту 7 частини першої статті 10 Закону № 2939-XIІ, частини четвертої статті 5 Закону України від 3 липня 1991 року № 1282-ХІІ «Про індексацію грошових доходів населення», підпункту 1 пункту 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення про Держфінінспекцію), Держфінінспекція вправі проводити перевірку правильності нарахування індексації та виносити вимогу, а отже, вимога Інспекції про перерахунок робочим органом Фонду сум індексації страхових виплат є правомірною, а листи Мінпраці від 24 квітня 2008 року № 3872/0/14-08/10 та 13 лютого 2009 року № 1574/0/14-09/10 мають виключно рекомендаційний характер.

Аналіз наведених судових рішень дає підстави вважати, що суд касаційної інстанції неоднаково застосував зазначені норми права.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, колегія суддів виходить із такого.

Положенням про Держфінінспекцію її визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція утворена шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління України відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010.

Частиною першою статті 2 Закону № 2939-ХІІ встановлено, що головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право контролюючого органу пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів.

Процедуру здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності

(далі - страхування від нещасного випадку), визначає Порядок здійснення нагляду (пункт 1 цього Порядку).

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку державний нагляд у сфері соціального страхування від нещасного випадку здійснюють Мінпраці, Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, Держфінінспекція та їх територіальні органи.

Згідно з абзацом першим пункту 3 Порядку здійснення нагляду контроль за додержанням страхувальниками законодавства про страхування від нещасного випадку здійснюється органами державного нагляду відповідно до законодавства та їх компетенції. У межах своєї компетенції такі органи надають і обов'язкові до виконання подання щодо усунення порушень, виявлених під час перевірки (пункт 14 цього Порядку).

Пунктом 8 зазначеного Порядку до компетенції Держфінінспекції по нагляду у сфері соціального страхування віднесено перевірку фінансової діяльності виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів, а саме: перерахування, облік і цільове використання страхових коштів, матеріальних цінностей, їх збереження, стан і достовірність бухгалтерського обліку та фінансової звітності; розміщення тимчасово вільних коштів, у тому числі резерву коштів Фонду; використання і збереження державного та комунального майна, в тому числі переданого в користування.

Головним органом у системі органів державного нагляду щодо забезпечення здійснення державного нагляду за додержанням Фондом законодавства про страхування від нещасного випадку відповідно до абзацу третього пункту 3 Порядку здійснення нагляду є Мінпраці. Саме до його компетенції пунктом 6 цього Порядку віднесено перевірку питань додержання встановленого порядку щодо: управління страхуванням від нещасних випадків; здійснення страхування від нещасних випадків та проведення реєстрації страхувальників; розрахунку розміру, збирання та акумулювання страхових внесків страхувальників, у тому числі щодо обґрунтованості встановлення знижки до страхових внесків (за низький рівень травматизму, професійної захворюваності та належний стан охорони праці) чи надбавки (за високий рівень травматизму, професійної захворюваності та неналежний стан охорони праці) страхувальників; здійснення застрахованим та особам, які перебувають на їх утриманні, страхових виплат і надання соціальних послуг; виконання обов'язків, пов'язаних з координацією страхової діяльності.

За змістом частини шостої статті 2 Закону № 2939-XII порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування при виявленні ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Разом із тим пунктом 19 Порядку проведення інспектування встановлено, що якщо під час ревізії Держфінінспекцією виявлено факти порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції контролюючого органу (зокрема, з питань обігу готівки, валютних операцій, формування об'єкта та/або бази оподаткування, ціноутворення, управління державним майном, дотримання антимонопольного законодавства та інших), посадові особи контролюючого органу невідкладно письмово повідомляють про це керівнику контролюючого органу чи його заступнику, які забезпечують інформування відповідних державних органів про такі факти.

З огляду на встановлене у статті 10 Закону № 2939-XII право Держфінінспекції та її органів пред'являти вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства лише з питань збереження і використання державної власності та фінансів, а також на межі компетенції Інспекції щодо контролю за додержанням страхувальниками законодавства про страхування від нещасного випадку, визначені Порядком здійснення нагляду, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про відсутність у Інспекції повноважень заявляти вимогу про усунення виявлених у ході ревізії цільового та законного використання коштів Фонду порушень порядку індексації страхових виплат шляхом перерахунку і донарахування сум індексації.

Отже, висновок суду касаційної інстанції у справі, що розглядається, про протиправність оскаржуваної вимоги Інспекції від 27 січня 2012 року ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, тому заява Інспекції не підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

постановила:

У задоволенні заяви Державної фінансової інспекції у Чернівецькій області відмовити.

Постанова є остаточною і не може бути оскаржена, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий В.В. Кривенко Судді:М.Б. ГусакО.А. КороткихВ.Л. МаринченкоО.В. КривендаП.В. ПанталієнкоО.Б. ПрокопенкоІ.Л. СамсінО.О. Терлецький