Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 лютого 2016 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючогоГриціва М.І., суддів:Волкова О.Ф., Кривенди О.В., Маринченка В.Л., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Терлецького О.О., при секретарі судового засідання Ключник А.Ю.,

за участю представників: Державного агентства автомобільних доріг України (далі - Державне агентство) - Діденка А.О.,

Кабінету Міністрів України - Станецької О.В., -

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом регіонального відділення Фонду державного майна України по Донецькій області (далі - відділення ФДМ, ФДМ відповідно) до Державного агентства, третя особа - відкрите акціонерне товариство (далі - ВАТ) «Літос», про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,

встановила:

У листопаді 2013 року відділення ФДМ звернулося до адміністративного суду з позовом, у якому просило визнати протиправною бездіяльність Державного агентства в частині невиконання положень абзацу другого частини третьої статті 27 Закону України від 10 квітня 1992 року № 2269-XII «Про оренду державного та комунального майна» (далі - Закон № 2269-ХІІ) щодо обов'язку прийняти протягом тридцяти днів об'єкт оренди у своє управління та зобов'язати Державне агентство прийняти до сфери свого управління державне майно - цілісний майновий комплекс «Кам'янодробильний цех» (далі - Цех).

Донецький окружний адміністративний суд постановою від 23 січня 2014 року позов задовольнив.

Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 23 квітня

2014 року скасував постанову суду першої інстанції й ухвалив нову - про відмову в задоволенні позову.

Суд апеляційної інстанції виходив із того, що відділення ФДМ є суб'єктом владних повноважень й у правовідносинах, що склалися між ним та Державним агентством, реалізовував надані йому повноваження, передбачені Законом

№ 2269-ХІІ.

В основу відмови в задоволенні позову цей суд поклав відомості про організаційні та структурні зміни в системі управління дорожнім комплексом, проведені на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2000 року № 420 «Про структуру управління дорожнім комплексом», згідно з якими у структурі Державного агентства немає державних підприємств промислової діяльності, на баланс яких можна передати Цех після повернення його з оренди.

Послався суд і на те, що після реформування структури управління дорожнім комплексом були створені господарюючі суб'єкти приватного права, які не належать до сфери управління Державного агентства, і передача державного майна на баланс таких суб'єктів законом не врегульована.

Вищий адміністративний суд України погодився з висновками, наведеними і в постанові суду апеляційної інстанції, й ухвалою від 28 травня 2015 року залишив це рішення без змін.

У заяві про перегляд ухвали суду касаційної інстанції відділення ФДМ просить визнати його незаконним, скасувати і направити справу на новий касаційний розгляд. Підставами перегляду зазначає неоднакове застосування цим судом частини третьої статті 27 Закону № 2269-ХІІ, пунктів 3, 4, 22 Порядку повернення орендованих цілісних майнових комплексів державних підприємств після припинення або розірвання договору оренди, затвердженого наказом ФДМ від 7 серпня 1997 року № 847 ( у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок), пунктів 3, 4, 50 Положення про інвентаризацію майна державних підприємств, що приватизуються (корпоратизуються), а також майна державних підприємств та організацій, яке передається в оренду (повертається після закінчення строку дії договору оренди або його розірвання), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 1993 року № 158 (далі - Положення).

На підтвердження неоднакового правозастосування посилається на ухвали Вищого адміністративного суду України від 5 лютого і 19 березня 2014 року (справи №№ К/9991/92693/11, К/9991/32143/12 відповідно) та постанову того ж суду від

10 квітня 2014 року (справа № К/800/38907/13). У цих рішеннях суд касаційної інстанції дійшов висновку, що відповідно до положень частини третьої статті 27 Закону № 2269-ХІІ орган управління державним майном не вправі відмовлятися прийняти у своє управління державне майно, яке повертається з оренди.

В аспекті заявленого неоднакового правозастосування колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, заслухавши пояснення представника Державного агентства про залишення заяви без задоволення з мотивів, наведених в оскарженому рішенні, думку представника Кабінету Міністрів України про неправильність висновків рішення суду касаційної інстанції, про перегляд якого подана заява, вважає за необхідне зазначити таке.

Фактичними передумовами, що зумовили оспорене правозастосування, стали такі встановлені судами обставини.

Цілісний майновий комплекс - Цех станом на березень-квітень 1997 року належав до об'єктів державної власності і був структурним підрозділом Донецького обласного об'єднання державних підприємств по будівництву, ремонту та утриманню автомобільних доріг «Облавтодор», що входило в структуру Української державної корпорації по будівництву, ремонту та утриманню автомобільних шляхів «Укравтодор» (далі - корпорація «Укравтодор»).

1 липня 1997 року відділення Фонду як орендодавець та ВАТ «Літос» як орендар з відома та згоди корпорації «Укравтодор» уклали договір, за яким державне майно - Цех - було передано в оренду ВАТ «Літос».

У 2009 році відділення Фонду повідомило ВАТ «Літос» про припинення дії договору по закінченню 2009 року з підстави, передбаченої статтею 73 Закону України від 26 грудня 2008 року № 835-VI «Про Державний бюджет України на

2009 рік», за якою в оренді не може перебувати державне майно, передане не на конкурсних засадах.

Господарський суд Донецької області рішенням від 17 грудня 2009 року зобов'язав ВАТ «Літос» повернути відділенню ФДМ орендоване майно - Цех.

Листом від 21 березня 2013 року відділення ФДМ запропонувало Державному агентству прийняти майновий комплекс у своє управління.

Господарський суд Донецької області постановою від 23 червня 2013 року визнав ВАТ «Літос» банкрутом, відкрив ліквідаційну процедуру та визнав відділення ФДМ кредитором щодо орендованого майна.

У відповідь на листи відділення ФДМ від 31 липня та 19 вересня 2013 року про визначення підприємства, на баланс якого буде передано майновий комплекс, Державне агентство повідомило, що адресант не надав акт приймання-передачі майна з оренди та не підтвердив фактичність повернення державного майна у відання відділення ФДМ.

Водночас послався на організаційні та структурні зміни, що відбулися у дорожньому господарстві України від часу укладення договору оренди Цеху, внаслідок яких до сфери управління Державного агентства не відносяться державні підприємства промислової діяльності, на баланс яких можна би було передати майновий комплекс, а для того, щоб передати цей комплекс до статутного капіталу суб'єкта господарювання - ВАТ «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України», утвореного на підставі постанови Кабінету Міністрів України від

28 лютого 2002 року № 221, немає законних підстав.

Правові основи управління об'єктами державної власності визначені Законом України від 21 вересня 2006 року № 185-V «Про управління об'єктами державної власності» (далі - Закон № 185-V).

Згідно зі статтею 1 Закону № 185-V управління об'єктами державної власності - це здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб'єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

Відповідно до статті 2 Закону № 185-V законодавство про управління об'єктами державної власності складається з цього Закону Господарського кодексу України, Закону України від 11 січня 2001 року № 2210-III «Про захист економічної конкуренції», інших законів України, якими можуть бути встановлені особливості управління окремими об'єктами державної власності або їх видами, та інших нормативно-правових актів з питань управління об'єктами державної власності.

Об'єктами управління державної власності, зокрема, є державне майно, передане в оренду, лізинг, концесію (стаття 3 Закону № 185-V). За частиною першою статті 4 цього Закону до кола суб'єктів управління об'єктами державної власності входять, зокрема, Кабінет Міністрів України, міністерства та інші органи виконавчої влади (далі - уповноважені органи управління), ФДМ.

Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 185-V уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань вправі, зокрема, передати функції з управління об'єктами державної власності господарським структурам та здійснювати контроль за діяльністю господарських структур (пункт 10), здійснювати управління державним майном, що не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі корпоратизації або перетворення державних підприємств у державні акціонерні товариства, 100 відсотків акцій яких належать державі, приймати рішення про подальше використання цього майна (крім матеріальних носіїв секретної інформації), у тому числі об'єктів, що не підлягають приватизації (пункт 16), приймати рішення про утворення суб'єктів господарювання державної форми власності, на баланс яких передається державне майно, що не увійшло до статутних капіталів господарських товариств, що ліквідовані, і яке залишилося без балансоутримувача (пункт 162).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 цього Закону ФДМ щодо державних підприємств, установ і організацій уповноважений, зокрема, виступати орендодавцем цілісних майнових комплексів державних підприємств, організацій, їх структурних підрозділів (підпункт «а»), здійснювати контроль за використанням орендованих цілісних майнових комплексів державних підприємств, організацій, їх структурних підрозділів, виконанням умов договорів оренди цілісних майнових комплексів державних підприємств, поверненням цілісних майнових комплексів державних підприємств до сфери управління уповноважених органів управління після закінчення строку дії договорів оренди (підпункт «б»).

За пунктом 4 частини першої статті 5 у взаємозв'язку з положеннями статті 6 Закону України від 9 листопада 2011 року № 4107-VI «Про Фонд державного майна України» (далі - Закон № 4107-VI) у сфері оренди державного майна ФДМ безпосередньо і через регіональні відділення в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі та представництва у районах та містах, створених ФДМ, у разі необхідності, зокрема, виступає орендодавцем цілісних (єдиних) майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, а також майна, що не увійшло до статутного капіталу господарських товариств у процесі приватизації (корпоратизації), що перебувають у державній власності; проводить інвентаризацію, оцінку цілісних (єдиних) майнових комплексів державних підприємств, організацій, їх структурних підрозділів, що передаються в оренду ФДМ <...>; бере участь у здійсненні контролю за поверненням цілісних майнових комплексів державних підприємств до сфери управління уповноважених органів управління після закінчення строку дії договорів оренди.

Згідно з пунктом 3 Положення про регіональне відділення Фонду державного майна України по Донецькій області, затвердженого наказом ФДМ від 2 жовтня

2012 року № 3607, відділення ФДМ реалізує повноваження ФДМ, зокрема й у сфері оренди державного майна.

За частиною першою статті 1 Закону № 2269-XII завданням цього Закону,

з-поміж іншого, є регулювання організаційних відносин, пов'язаних з передачею в оренду майна державних підприємств, установ та організацій <...>, іншого окремого індивідуально визначеного майна, що перебуває в державній та комунальній власності; майнових відносин між орендодавцями та орендарями щодо господарського використання державного майна <...>.

Відповідно до абзацу другого частини третьої статті 27 цього ж Закону у разі припинення договору оренди цілісного майнового комплексу підприємства, його структурного підрозділу орендар за згодою орендодавця передає об'єкт оренди органу, який до укладення договору оренди здійснював повноваження з управління відповідним майном. Зазначений орган або його правонаступник зобов'язаний протягом тридцяти днів прийняти об'єкт оренди у своє управління.

За пунктом 1 Порядку його правила призначені забезпечити реалізацію положень статей 26, 27, 28 і 29 Закону № 2269-ХІІ і регулювати здійснення комплексу заходів і процедур, пов'язаних з поверненням орендованого державного майна: інвентаризацію і оцінку майна орендованих підприємств <...>, приймання-передачу майна, вибір організаційно-правової форми підприємства, заснованого на поверненому після оренди державному майні <...>. Згідно з пунктом 2 цей Порядок поширюється на випадки повернення цілісних майнових комплексів державних підприємств та організацій, їх структурних підрозділів, цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів після припинення (внаслідок закінчення строку) договору оренди, розірвання договору оренди за погодженням сторін або за рішенням суду <...>.

За пунктом 1 Положення інвентаризація майна державних підприємств <...>, яке передається в оренду (повертається після закінчення строку дії договору оренди або його розірвання), та оформлення її результатів проводяться в порядку, визначеному положенням цього акта.

Аналіз наведених норм у їх взаємозв'язку дає підстави вважати, що вони регулюють організаційні та майнові відносини з повернення державного майна з оренди й прийняття його на облік органом управління, який до укладення договору оренди здійснював повноваження з управління ним. Учасниками цих відносин є суб'єкти управління об'єктами державної власності, зокрема, Кабінет Міністрів України, уповноважені органи управління, ФДМ, які наділені відповідними повноваженнями і мають певні зобов'язання щодо орендованого державного майна. Порядок повернення державного майна з оренди передбачає вчинення ряду дій, з яких органи ФДМ чи уповноважений орган управління виконують ті з них, які їм прямо дозволені та/чи приписані законом. Процедура повернення не передбачає прийняття органами ФДМ управлінського акта, який за формою вираження та юридичними властивостями був би обов'язковим до виконання іншими суб'єктами управління об'єктами державної власності.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 6 КАС встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

За частинами першою, другою статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Зокрема, вона поширюється на публічно-правові спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини другої); спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (пункт 4 частини другої).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС як справу адміністративної юрисдикції розуміють переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією з сторін є суб'єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Тобто справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами правовідносин, у яких хоча б один з них законодавчо уповноважений приймати рішення, надсилати приписи, давати вказівки, обов'язкові до виконання іншими учасниками правовідносин.

Підсумовуючи сказане, можна дійти такого висновку.

У разі, коли ФДМ чи його регіональне відділення звертається до уповноваженого органу управління прийняти на свій облік державне майно - цілісний майновий комплекс, що повертається з оренди, а цей орган відмовляє в цьому, попри те, що до укладення договору оренди майновий комплекс перебував у сфері управління зазначеного органу і відповідно до абзацу другого частини третьої статті 27 Закону № 2269-ХІІ він або його правонаступник зобов'язаний прийняти об'єкт оренди у своє управління, то така відмова не спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів. В основі такого конфлікту лежать організаційні та майнові відносини, що склалися між відповідними суб'єктами управління щодо певного об'єкта державної власності, які з огляду на суб'єктний склад та їх правовий характер розглядаються за наявності для цього підстав вищим у порядку підлеглості органом.

Отже, оскільки спір за позовом відділення ФДМ суди помилково розглянули за правилами адміністративного судочинства, то відповідно до підпункту «б» пункту 1 частини другої статті 243 КАС всі ухвалені у цій справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження - закриттю.

Керуючись статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

Заяву регіонального відділення Фонду державного майна України по Донецькій області задовольнити частково.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 23 січня

2014 року, постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2014 року та ухвалу Вищого адміністративного суду України від 28 травня 2015 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий М.І. Гриців Судді: О.Ф. ВолковО.В. Кривенда В.Л. МаринченкоП.В. Панталієнко О.Б. ПрокопенкоО.О. Терлецький