Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.11.2018 року у справі №2а-267/2011
Постанова ВП ВС від 30.01.2019 року у справі №2а-267/2011

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2019 року

м. Київ

Справа № 2а-267/2011

Провадження № 11-1345апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної спілки художників України (далі - Спілка художників) на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року (судді Заверуха О. Б., Гінда О. М., Ніколін В. В.) у справі № 2а-267/2011 за позовом Спілки художників до Львівської міської ради (далі - Міськрада), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Центр розвитку нерухомості», про скасування ухвали та

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2010 року Спілка художників звернулася до суду з позовом до Міськради, в якому просила визнати недійсною та скасувати ухвалу відповідача від 23 листопада 2000 року № 831 «Про надання дозволу ВАТ «Львівнафтопродукт» на складання проекту відведення земельної ділянки та надання в тимчасове довгострокове користування на умовах оренди земельної ділянки на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові».

На обґрунтування позовних вимог Спілка художників зазначила, що 30 грудня 1999 року Міськрада прийняла ухвалу № 448 «Про затвердження Спільному українсько-австрійському підприємству «Галінвест» у формі ТзОВ матеріалів попереднього погодження місця розташування та надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки на пл. Міцкевича, 9». Рішенням Арбітражного суду Львівської області від 24 червня 1999 року Спільне українсько-австрійське підприємство (далі - СП) «Галінвест» було визнано банкрутом, у зв'язку з чим Міськрада 23 листопада 2000 року прийняла ухвалу № 831 «Про надання дозволу ВАТ «Львівнафтопродукт» на складання проекту відведення земельної ділянки та надання в тимчасове довгострокове користування на умовах оренди земельної ділянки на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові». На підставі вказаних ухвал 06 квітня 2001 року виконавчий комітет Міськради прийняв рішення № 157 «Про затвердження проекту відведення та надання у тимчасове довгострокове користування на умовах оренди земельної ділянки ВАТ «Львівнафтопродукт» для будівництва адміністративно-торгового центру на пл. Міцкевича, 9». Таким чином, ухвалою від 23 листопада 2000 року № 831 та рішенням виконавчого комітету від 06 квітня 2001 року № 157 Міськрада та її виконавчий орган здійснили розпорядження об'єктом нерухомості, який не належав органам місцевого самоврядування м. Львова чи територіальній громаді міста на праві власності чи іншому речовому праві, чим порушили норми Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та права позивача, оскільки приміщення Львівського художньо-виробничого комбінату, яке знаходиться за адресою: м. Львів, пл. Міцкевича, 9, станом на 24 серпня 1991 року перебувало у віданні Львівської обласної організації Спілки художників, а тому відповідно до абзацу 5 статті 21 Закону України від 07 жовтня 1997 року № 554/97-ВР «Про професійних творчих працівників та творчі спілки» належало до майна відповідної творчої спілки. Згідно з Постановою Верховної Ради України від 10 квітня 1992 року № 2268-XII «Про майнові комплекси та фінансові ресурси громадських організацій колишнього Союзу РСР, розташовані на території України» та Постанови Верховної Ради України від 04 лютого 1994 року № 3943-XII «Про майно загальносоюзних громадських організацій колишнього Союзу РСР» вищевказане майно тимчасово було передане Фонду державного майна України та стало загальнодержавною власністю. 24 лютого 2004 року згаданий об'єкт нерухомості було повернуто у власність Спілки художників, що підтверджується постановою Вищого адміністративного суду України від 08 листопада 2006 року.

Галицький районний суд м. Львова постановою від 09 вересня 2011 року позов задовольнив повністю.

Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 29 серпня 2017 року апеляційну скаргу ТОВ «Центр розвитку нерухомості» задовольнив частково: рішення суду першої інстанції скасував, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), роз'яснивши позивачеві право звернення з цим позовом у порядку господарського судочинства.

Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

На обґрунтування касаційної скарги позивач, серед іншого, зазначив, що справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки спір виник з приводу оскарження рішення Львівської міської ради - акта органу місцевого самоврядування, тобто суб'єкта владних повноважень.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 12 вересня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У березні 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 листопада 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасниками справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 грудня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.

Відповідач і третя особа відзивів на касаційну скаргу не надіслали.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що 30 грудня 1999 року Міськрада прийняла ухвалу № 448 «Про затвердження Спільному українсько-австрійському підприємству «Галінвест» у формі ТзОВ матеріалів попереднього погодження місця розташування та надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки на пл. Міцкевича, 9».

Арбітражний суд Львівської області рішенням від 24 червня 1999 року СП «Галінвест» визнав банкрутом.

23 листопада 2000 року Міськрада прийняла ухвалу № 831 «Про надання дозволу ВАТ «Львівнафтопродукт» на складання проекту відведення земельної ділянки та надання в тимчасове довгострокове користування на умовах оренди земельної ділянки на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові», якою внесено зміни до ухвали № 448, а саме: слова «Спільне українсько-австрійське підприємство «Галінвест» у формі ТзОВ» були замінені на «Відкрите акціонерне товариство «Львівнафтопродукт», передбачено надання ВАТ «Львівнафтопродукт» вказаної земельної ділянки в оренду терміном на 50 років з правом викупу і надано право ВАТ «Львівнафтопродукт» проводити архітектурно-будівельні роботи на вказаній земельній ділянці.

На виконання вказаної вище ухвали 06 квітня 2001 року виконавчий комітет Міськради прийняв рішення № 157 «Про затвердження проекту відведення та надання у тимчасове довгострокове користування на умовах оренди земельної ділянки ВАТ «Львівнафтопродукт» для будівництва адміністративно-торгового центру на пл. Міцкевича, 9», яким було підтверджено право ВАТ «Львівнафтопродукт» на забудову земельної ділянки.

На підставі договору купівлі-продажу від 29 серпня 2001 року АЕВ № 878836, укладеного між ВАТ «Львівнафтопродукт» та Міськрадою, ВАТ «Львівнафтопродукт» набув право власності на спірну земельну ділянку.

Відповідно до державного акта про право власності на земельну ділянку від 04 квітня 2005 року серії ЯА № 422460, виданого на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 05 березня 2005 року, укладеного між ВАТ «Львівнафтопродукт» та ТОВ «Центр нерухомості», останнє є власником земельної ділянки, що розташована за адресою: вул. Міцкевича, 9, м. Львів.

Згідно з реєстраційним посвідченням від 15 червня 1989 року будинок за адресою: вул. Міцкевича, 9, м. Львів зареєстрований за Львівським художньо-виробничим комбінатом.

Відповідно до акта приймання-передачі від 22 квітня 1991 року приміщення Львівського художньо-виробничого комбінату передано Львівській обласній організації Спілки художників, на підставі якого 16 липня 1992 року Львівським міжміським бюро технічної інвентаризації видане реєстраційне посвідчення № 2024.

На виконання Постанови Верховної Ради України від 10 квітня 1992 року № 2268-XII «Про майнові комплекси та фінансові ресурси громадських організацій колишнього Союзу РСР, розташовані на території України» та Постанови Верховної Ради України від 04 лютого 1994 року № 3943-XII «Про майно загальносоюзних громадських організацій колишнього Союзу РСР» майно загальносоюзних організацій колишнього Союзу РСР було передано тимчасово Фонду державного майна України.

На підставі Закону України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки», постанов Кабінету Міністрів України від 19 липня 1998 року № 1058 «Про передачу нерухомого майна творчим спілкам», від 27 вересня 2000 року № 1474 «Про внесення змін і доповнень до постанови Кабінету Міністрів України від 10 липня 1998 року № 1058» та наказу Фонду державного майна України 24 лютого 2004 року видано Свідоцтво про право власності, яким засвідчено, що Львівський художньо-виробничий комбінат художнього фонду УРСР належить Спілці художників.

Не погодившись із ухвалою Міськради від 23 листопада 2000 року № 831, Спілка художників звернулася до суду з позовом про її скасування.

Обставин справи її учасники під сумнів не ставлять.

Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, Галицький районний суд м. Львова виходив із того, що цей спір є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, Львівський апеляційний адміністративний суд керувався тим, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Як установлено матеріалами справи, Спілка художників звернулася до адміністративного суду з позовом про визнання недійсною та скасування ухвали Міськради від 23 листопада 2000 року № 831 «Про надання дозволу ВАТ «Львівнафтопродукт» на складання проекту відведення земельної ділянки та надання в тимчасове довгострокове користування на умовах оренди земельної ділянки на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові».

Матеріалами справи також установлено, що на підставі договору купівлі-продажу від 29 серпня 2001 року АЕВ № 878836, укладеного між ВАТ «Львівнафтопродукт» та Міськрадою, ВАТ «Львівнафтопродукт» набув право власності на спірну земельну ділянку.

05 березня 2005 року ВАТ «Львівнафтопродукт» та ТОВ «Центр розвитку нерухомості» уклали договір купівлі-продажу земельної ділянки, відповідно до якого ТОВ «Центр розвитку нерухомості» став власником земельної ділянки, розташованої на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.

Отже, у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

За правилами пункту 6 частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, у яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 та 18 квітня 2018 року у справах № 761/33504/14-а та № 802/950/17-а відповідно.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Згідно із частиною третьою статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

На підставі частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з дотриманням норм процесуального права, а доводи скаржника не спростовують правових висновків суду, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Національної спілки художників України залишити без задоволення.

2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л. І. Рогач

В. І. Данішевська І. В. Саприкіна

О. Р. Кібенко О. М. Ситнік

В. С. Князєв В. Ю. Уркевич

Л. М. Лобойко О. Г. Яновська