Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2018 року

м. Київ

Справа № 814/1089/16

Провадження № 11-749апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби (далі - Офіс ВПП ДФС) до виконавчого комітету Миколаївської міської ради (далі - Виконком Миколаївської міськради), Головного територіального управління юстиції у Миколаївській області та державного реєстратора прав на нерухоме майно Миколаївського міського управління про скасування рішень та зобов'язання вчинити дії

за касаційною скаргою Офісу ВПП ДФС на ухвали Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року (суддя Біоносенко В. В.) та Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2016 року (судді Коваль М. П., Домусчі С. Д., Кравець О. О.),

УСТАНОВИЛА:

У травні 2016 року Спеціалізована державна податкова інспекція з обслуговування великих платників податків у м. Одесі Міжрегіонального головного управління Державної фіскальної служби (далі - СДПІ), правонаступником якої є Офіс ВПП ДФС, звернулася до адміністративного суду з позовом у якому просила:

- скасувати рішення Виконкому Миколаївської міськради від 14 грудня 2012 року № 1300 «Про оформлення права власності на об'єкти нерухомого майна за юридичними особами» в частині оформлення за територіальною громадою м. Миколаєва в особі Миколаївської міської ради права власності на нежитлові приміщення в будівлі за літ. Г-1 у частині підвалу на 1-му поверсі загальною площею 336,1 кв. м, які розташовані на вул. Нікольській, 67/3, м. Миколаїв;

- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора прав на нерухоме майно Миколаївського міського управління юстиції від 25 грудня 2015 року № 27528464 про відмову в державній реєстрації прав та їх обтяжень;

- зобов'язати Виконком Миколаївської міськради повторно розглянути заяву податкового органу про державну реєстрацію права власності на нежитлові приміщення, що розташовані за адресою: Миколаївська область, м. Миколаїв, вул. Нікольська, 67/3.

На думку податкового органу, відмова у державній реєстрації за ним права власності на згадані вище нежитлові приміщення та оскаржуване рішення відповідача щодо оформлення права власності на ці приміщення за територіальною громадою м. Миколаєва є протиправним, оскільки ще у 1992 році вони були безоплатно передані на баланс позивача на підставі чинного на час звернення до суду рішення виконавчого комітету Миколаївської міської Ради народних депутатів від 28 лютого 1992 року № 81 та згідно з реєстраційним посвідченням, виданим Миколаївським міжміським бюро технічної інвентаризації, зареєстровані за позивачем.

Суди встановили такі фактичні обставини справи.

28 лютого 1992 року виконком Миколаївської міської Ради народних депутатів ухвалив рішення № 81, яким передав безоплатно на баланс Державної податкової інспекції м. Миколаєва нежитлове приміщення за адресою: м. Миколаїв, вул. Рози Люксембург, 67.

18 червня 1997 року нежитлове приміщення за адресою: м. Миколаїв, вул. Нікольська (стара назва Рози Люксембург), 67 зареєстровано Миколаївським бюро технічної інвентаризації за Державною податковою адміністрацією.

22 квітня 2010 року Миколаївська міська рада ухвалила рішення № 45/31 «Про скасування рішення виконкому Миколаївської міської Ради народних депутатів від 28 лютого 1992 року № 81».

14 грудня 2012 року Виконком Миколаївської міськради ухвалив рішення № 1298 «Про зміну та надання адрес і внесення змін до рішень виконкому міської ради», яким нежитловому приміщенню на вул. Нікольська, 67 надав нову адресу: вул. Нікольська, 67/3, а також рішення № 1300 «Про оформлення права власності на об'єкти нерухомого майна за юридичними особами», пунктом 1.25 якого вирішено оформити право власності на нежитлові приміщення в будівлі за літ. Г-1 у частині підвалу на першому поверсі загальною площею 336,1 кв.м, які розташовані на вул. Нікольська, 67/3 за територіальною громадою м. Миколаєва в особі Миколаївської міської ради.

18 грудня 2012 року Виконком Миколаївської міськради оформив Свідоцтво про право власності САЕ 837843 на право власності територіальної громади міста Миколаєва в особі Миколаївської міської ради на нежитлове приміщення за адресою: м. Миколаїв, вул. Нікольська, 67/3.

26 грудня 2012 року право власності територіальної громади міста Миколаєва в особі Миколаївської міської ради на нежитлове приміщення за адресою: м. Миколаїв, вул. Нікольська, 67/3 зареєстровано в Реєстрі прав власності на нерухоме майно.

Центральний районний суд м. Миколаєва постановою від 20 лютого 2015 року визнав протиправним і скасував рішення від 22 квітня 2010 року № 45/31 «Про скасування рішення виконкому Миколаївської міської Ради народних депутатів від 28 лютого 1992 року № 81».

21 грудня 2015 року представник СДПІ подав до Миколаївського міського управління юстиції документи щодо реєстрації права власності нежитлового приміщення за адресою: Миколаївська область, м. Миколаїв, вул. Нікольська, 67/3.

25 грудня 2015 року державний реєстратор прав на нерухоме майно Миколаївського міського управління юстиції відмовив у державній реєстрації прав, оскільки встановлена наявність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно, а саме: реєстрацію права комунальної власності територіальної громади м. Миколаєва на нежитлове приміщення за адресою: Миколаївська область, м. Миколаїв, вул. Нікольська, 67/3.

Миколаївський окружний адміністративний суд ухвалою від 22 серпня 2016 року закрив провадження у справі на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цей спір не відноситься до юрисдикції адміністративного суду і повинен розглядатися в порядку господарського судочинства.

Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 9 листопада 2016 року ухвалу суду першої інстанції в частині закриття провадження у справі за позовом про визнання протиправним і скасування рішення державного реєстратора від 25 грудня 2015 року № 27528464 та зобов'язання Виконкому Миколаївської міськради повторно розглянути заяву про державну реєстрацію права власності на нежитлові приміщення скасував. Справу в цій частині направив до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В іншій частині ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року апеляційний суд залишив без змін.

Офіс ВПП ДФС подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвали судів першої та апеляційної інстанції, справу направити до суду першої інстанції для розгляду. Обґрунтовуючи безпідставність закриття провадження у справі, позивач зазначає, що оскаржуване рішення відповідача щодо оформлення права власності на ці приміщення за територіальною громадою м. Миколаєва є рішенням суб'єкта владних повноважень, скасування якого не позбавляє територіальну громаду м. Миколаєва права власності на спірні нежитлові приміщення, отже спір про право відсутній.

Відповідачі заперечень на касаційну скаргу не подали.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на нижченаведене.

Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Стаття 2 КАС (у зазначеній редакції) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час постановлення оскаржуваної ухвали) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третій цієї статті КАС.

Крім того, необхідно врахувати правове регулювання юрисдикції адміністративних судів, передбачене чинною редакцією КАС.

Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 чинного КАС).

Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.

Відповідно до статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).

З аналізу наведених норм права вбачається, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії чи рішення суб'єкта владних повноважень.

Визначаючи предметну юрисдикцію справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Рішення суб'єкта владних повноважень, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення відповідної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права (наприклад, права власності на об'єкт нерухомості), що виникло у певного суб'єкта в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

Позивач посилається на відсутність у цій справі спору про право, однак, з установлених судами обставин справи убачається, що на підставі оскаржуваного рішення Виконкому Миколаївської міськради територіальна громада м. Миколаєва отримала свідоцтво про право власності на спірні нежитлові приміщення, запис про таке право внесено до Реєстру прав власності на нерухоме майно.

Таким чином, у результаті та на підставі оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень у територіальної громади м. Миколаєва виникло речове право на спірні нежитлові приміщення, тому цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Отже, суди першої та апеляційної інстанцій, враховуючи суть спірних правовідносин та їх суб'єктний склад, правильно застосувавши норми матеріального й процесуального права, обґрунтовано дійшли висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі в частині позовних вимог про скасування рішення Виконкому Миколаївської міськради від 14 грудня 2012 року № 1300 «Про оформлення права власності на об'єкти нерухомого майна за юридичними особами» в частині оформлення за територіальною громадою м. Миколаєва в особі Миколаївської міської ради права власності на нежитлові приміщення в будівлі за літ. Г-1 у частині підвалу на першому поверсі загальною площею 336,1 кв.м, які розташовані на вул. Нікольській, 67/3.

Велика Палата Верховного Суду також погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про поширення юрисдикції адміністративного суду на позовні вимоги Офісу ВПП ДФС про визнання протиправним і скасування рішення державного реєстратора про відмову в державній реєстрації права власності позивача на згадані вище нежитлові приміщення та зобов'язання такого суб'єкта владних повноважень повторно розглянути заяву податкового органу про державну реєстрацію права власності.

Так, відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, врегульовано Законом Українивід 1 липня 2004 року № 1952-ІV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1952-ІV).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно - це офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Згідно зі статтею 11 цього Закону державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень. Втручання, крім випадків, передбачених цим Законом, будь-яких органів влади, їх посадових осіб, юридичних осіб, громадян та їх об'єднань у діяльність державного реєстратора під час проведення державної реєстрації прав забороняється і тягне за собою відповідальність згідно із законом.

Ураховуючи наведене, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень, - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей розгляду заяв та вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.

Зі змісту позовних вимог до суб'єктів, які здійснюють державну реєстрацію прав, убачається, що предметом перевірки у справі в цій частині вимог є виключно дотримання державним реєстратором під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функцій встановленого законом порядку прийняття рішення про відмову у державній реєстрації прав та їх обтяжень, зокрема, з'ясування наявності визначених статтею 24 Закону № 1952-IV передумов для такої відмови, а також наявність підстав для повторного розгляду заяви про державну реєстрацію прав, що охоплюється межами судового контролю судом адміністративної юрисдикції.

Отже, рішення апеляційного суду про скасування ухвали суду першої інстанції щодо закриття провадження у справі в частині визнання протиправним і скасування рішення державного реєстратора від 25 грудня 2015 року № 27528464 та зобов'язання Виконкому Миколаївської міськради повторно розглянути заяву про державну реєстрацію права власності на нежитлові приміщення з направленням справи в цій частині до суду першої інстанції для продовження розгляду ухвалене із дотриманням норм матеріального та процесуального права.

За правилами частини першої статті 350 чинної редакції КАСсуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Ураховуючи наведене, касаційну скаргу Офісу ВПП ДФС слід залишити без задоволення, а ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року в частині закриття провадження у справі за позовом про скасування рішення Виконкому Миколаївської міськради від 14 грудня 2012 року № 1300, а також ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2016 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби залишити без задоволення.

2. Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року в частині закриття провадження у справі за позовом про скасування рішення виконавчого комітету Миколаївської міськради від 14 грудня 2012 року № 1300, а також ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко С. В. БакулінаН. П. Лященко В. В. БританчукЛ. І. Рогач Д. А. ГудимаО. М. Ситнік В. І. ДанішевськаІ. В. Саприкіна О. С. ЗолотніковО. С. Ткачук О. Р. КібенкоВ. Ю. Уркевич В. С. КнязєвО. Г. Яновська