Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"28" жовтня 2014 р. м. Київ К/800/6250/13

Вищий адміністративний суд України у складі:

головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач),суддівМаслія В. І., Черпіцької Л. Т.,секретаря судового засідання Левиної А. А.,

за участю: ОСОБА_4,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Вишгородської районної державної адміністрації Київської області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2012 року у справі за позовом Міжрайонного природоохоронного прокурора Київської області в особі Київської обласної державної адміністрації, Головного управління Держкомзему в Київській області до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області, треті особи: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 про визнання неправомірними дій, визнання протиправними та скасування дозволів, скасування розпорядження,

установив:

Міжрайонний природоохоронний прокурор Київської області звернувся з позовом в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації, Головного управління Держкомзему в Київській області до Вишгородської районної державної адміністрації про:

визнання неправомірними дій відповідача щодо оформлення дозволів ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність, площею близько 2,0 га, що оформлені листами від 02 квітня 2008 року № 7-21/671, 7-21/672, 7-21/673, 7-21/674, 7-21/675;

визнання протиправними та скасування дозволів відповідача на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, що оформлені листами від 02 квітня 2008 року № 7-21/671, 7-21/672, 7-21/673, 7-21/674, 7-21/675;

скасування розпорядження Вишгородської районної державної адміністрації Київської області від 19 травня 2008 року № 294 «Про передачу земельних ділянок у власність 5 громадянам України для ведення особистого селянського господарства на території Новосілківської сільської ради Вишгородського району Київської області.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2011 року позовні вимоги задоволено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2012 року скасовано постанову Київського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2011 року та прийнято нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Вишгородська районна державна адміністрація подала касаційну скаргу, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

В запереченнях ОСОБА_10 просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Заслухавши доповідача, пояснення прокурора, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що Вишгородською районною державною адміністрацією Київської області надано дозволи на підготовку проектів відведення земельних ділянок щодо передачі їх у власність громадянам: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, що викладені в листах від 02 квітня 2008 року № 7-21/671, 7-21/672, 7-21/673, 7-21/674, 7-21/675.

На підставі цих дозволів Головним управлінням земельних ресурсів у Київській області від 14 травня 2008 року № 8-168е затверджено висновок експертиз землевпорядної документації, розроблений Управлінням державної землевпорядної експертизи, щодо передачі у власність громадянам ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 земельних ділянок.

Розпорядженням Вишгородської районної державної адміністрації від 19 травня 2008 року № 294 затверджено проект землеустрою щодо відведення 5 громадянам у власність для ведення особистого селянського господарства на території Новосілківської сільської ради Вишгородського району Київської області та передано їм у власність земельні ділянки, загальною площею 9,4396 га.

Зазначене розпорядження прийнято на підставі проекту землеустрою, дозвіл на розроблення якого надано листами Вишгородської районної державної адміністрації Київської області.

Не погоджуючись з діями та рішенням відповідача, прокурор в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації, Головного управління Держкомзему в Київській області звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що дозволи на підготовку проектів відведення земельних ділянок щодо передачі їх у власність громадянам надані відповідачем з порушенням форми та порядку видачі таких дозволів, а відтак це потягло за собою прийняття неправомірного розпорядження.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку, тому позов задовольнив. Зазначив, що відсутність серед реквізитів документа слова «розпорядження» не позбавляє ці документи ознак акта місцевої державної адміністрації у розумінні статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Колегія суддів не погоджується з висновками судів.

Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, або державних органів приватизації, або центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно з положеннями частини шостої статті 118 ЗК громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві зазначаються бажані розміри та мета її використання.

Частиною сьомою вказаної статті ЗК встановлено, що відповідна місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає заяву, а при передачі земельної ділянки фермерському господарству - також висновки конкурсної комісії, і в разі згоди на передачу земельної ділянки у власність надає дозвіл на розробку проекту її відведення.

Відповідно до частини дев'ятої статті 118 ЗК проект відведення земельної ділянки погоджується з органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури і охорони культурної спадщини та подається на розгляд відповідних місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування.

Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у місячний строк розглядає проект відведення та приймає рішення про передачу земельної ділянки у власність (ч. 10 ст. 118 ЗК України).

Частиною одинадцятою статті 118 ЗК України встановлено, що у разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень.

Частина перша статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09 квітня 1999 року № 586-XIV визначає, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.

Механізм розроблення проектів відведення землеустрою щодо відведення земельних ділянок врегульовано постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" від 26 травня 2004 року № 677.

Так, відповідно до п. 3 цієї постанови проект відведення земельної ділянки розробляється на підставі: рішення сільської, селищної, міської ради, районної, Київської або Севастопольської міської держадміністрації, до повноважень яких належить надання у користування або передача у власність земельних ділянок; укладених договорів між землевласниками і землекористувачами та розробником проекту відведення земельної ділянки; судового рішення.

На підставі наведеного вище колегія суддів дійшла висновку, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність приймають органи, визначені в статях 116, 118 ЗК. Надання земельної ділянки або відмова у її наданні здійснюється виключно органами, визначеними у статті 118 ЗК. Рішення, дію або бездіяльність цих органів щодо надання земельних ділянок може бути оскаржено до суду.

Тобто, приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні зазначеного питання повинно прийматися райдержадміністрацією у формі розпорядження. Чинне законодавство не наділяє державні адміністрації в межах своїх повноважень приймати нормативні та інші акти у формі листів.

Таким чином колегія суддів дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що в діях відповідача відсутні протиправні дії, які полягають у прийнятті відповідачем вищевказаних листів.

Разом з цим, встановивши протиправні дії відповідача, суд першої інстанції на цій підставі скасував дозволи та розпорядження державної адміністрації.

Утім, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за необхідне зазначити, що правосуддя здійснюється за принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (частина 2 статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України).

Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» № 475/97-ВР від 17 липня 1997 року ратифіковано Конвенцію про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Перший протокол та протоколи № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Європейський суд з прав людини в Рішенні «Стретч проти Об'єднаного Королівства Великобританії і Північної Ірландії» від 24 червня 2003 року зазначив про те, що є неприпустимими визнання недійсним договору, відповідно до якого покупець отримав майно від держави, та подальше позбавлення його цього майна на підставі того, що державний орган порушив закон. «Суд дотримується такого погляду, що дії органу влади можуть бути розцінені як такі, що перешкоджають законним очікуванням заявника згідно із договором та позбавляють його частково тих міркувань, на підставі яких було укладено договір», зазначено в Рішенні «Стретч проти Об'єднаного Королівства Великобританії і Північної Ірландії».

Отже, правова позиція Європейського суду з прав людини полягає в тому, що особа - суб'єкт приватного права, не може відповідати за помилки державних органів при виконанні ними своїх повноважень, а державні органи не можуть вимагати повернення в попередній стан, посилаючись на те, що вони при виконанні своїх повноважень припустилися помилки.

Таким чином, надаючи громадянам дозволи на підготовку проектів відведення земельних ділянок щодо передачі їх у власність, затверджуючи проект землеустрою щодо відведення 5 громадянам у власність для ведення особистого селянського господарства земельних ділянок, з одночасною передачею їх у власність, означає, що в подальшому говорити про неправомірність дозволів, оформлених листами, які не викликають у громадян змін у правовідносинах по відношенню до земельних ділянок, є порушенням принципу верховенство права.

З урахуванням викладеного, колегія суддів не може погодитись з висновками суду першої інстанції про порушення відповідачем матеріальних або інших інтересів держави у зв'язку з недотриманням форми акта місцевої державної адміністрації, що виявилось у відсутності в тексті акта слова «розпорядження».

Це означає, що оформлення дозволів листами та прийняття розпорядження на їх підставі не свідчить про незаконність прийняття розпорядження.

Щодо доводів прокурора про те, що позитивний висновок Держземагенства України від 14 травня 2008 року № 8-168е надано всупереч вимогам статті 19 Конституції України, статей 4, 5, 25, 32, 33, 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», статті 118 Земельного кодексу України, суд зазначає, що на момент винесення оскаржуваного розпорядження відповідач діяв у межах наданих йому повноважень, не порушуючи при цьому норм закону, оскільки висновок не містив зауважень та пропозицій до землевпорядної документації. А в п. 11 висновку державної експертизи землевпорядної документації містилося посилання на те, що поданий проект землеустрою відповідає вимогам чинного законодавства, встановленим нормам і правилам і оцінюється позитивно.

Оскільки висновки судів першої та апеляційної інстанцій зроблені з неправильним застосуванням норм матеріального права, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Вишгородської районної державної адміністрації задовольнити частково.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2011 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2012 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Визнати дії Вишгородської районної державної адміністрації Київської області щодо оформлення дозволів ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність, площею близько 2,0 га, що оформлені листами від 02 квітня 2008 року №7-21/671, 7-21/672, 7-21/673, 7-21/674, 7-21/675, неправомірними.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: