Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"23" жовтня 2014 р. м. Київ К/800/39302/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Цуркана М.І. (головуючий); Єрьоміна А.В.; Кравцова О.В., секретар судового засідання - Загородня М.О.,

за участю представників відповідача - Шпака Д.М., Москаленко В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Державної фінансової інспекції у Чернігівській області до Щорської міської ради Чернігівської області про зобов'язання вчинити дії, що переглядається за касаційною скаргою Щорської міської ради Чернігівської області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2014 року,

у с т а н о в и л а :

У серпні 2013 року Державна фінансова інспекція у Чернігівській області (Інспекція) звернулася до суду з позовом до Щорської міської ради Чернігівської області (Рада) про зобов'язання виконати вимоги.

Зазначали, що проведеною ревізією виявлені порушення Радою правил фінансової дисципліни, у зв'язку з чим Інспекцією направлена вимога про їх усунення.

Посилаючись на те, що у добровільному порядку вимога не виконана, просили зобов'язати Раду виконати пункти 4, 5 (частково), 6, 7, 8 вимоги від 27 березня 2013 року № 6-18/445 в повному обсязі.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року, залишеною без зміну ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2014 року, позов задоволено.

Зобовязано Раду виконати пункти 4, 6, 7, 8 вимоги, а пункт 5 - в частині укладення договорів оренди земельних ділянок з ПП «ОСОБА_7» та Чернігівським обласним проектним ремонтно-будівельним підприємством «Чернігівоблбуд» та щодо вжиття заходів про стягнення з винних осіб до міського бюджету матеріальної шкоди в сумі 310 854 грн.

У касаційній скарзі Рада, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить оскаржувані рішення скасувати, а у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши доповідача, представників відповідача, здійснивши перевірку матеріалів справи та доводів касаційної скарги, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню.

Судами встановлено, що за результатами проведеної Інспекцією ревізії Ради складено акт від 25 березня 2013 року № 6-25/6.

В акті зафіксовані такі порушення: секретарем Ради, яка виконувала функції міського голови, самостійно встановлено надбавку за вислугу років без відповідного рішення Ради; ПП «ОСОБА_7», Чернігівське обласне проектне ремонтно-будівельне підприємство «Чернігівоблбуд» та ТОВ «Щорська меблева фабрика» використовують земельні ділянки комунальної власності без укладення договорів оренди та сплати орендних платежів; ТОВ «АТБ МАРКЕТ», якому надано дозвіл на розміщення об'єктів зовнішньої реклами не уклало договорів оренди земельних ділянок та, відповідно, не сплачує належні кошти; показники спідометрів службових автомобілів містять розбіжності з фактичними залишками пального та відомостями подорожних листів; допущено безпідставне списання бензину внаслідок користування службовим автомобілем особами, які були в цей день у відрядженні.

27 березня 2013 року Інспекція направила Раді вимогу № 6-18/445 про усунення викладених порушень.

Пунктом 4 вимоги Раду зобов'язано стягнути 15 291,86 грн зайво виплачених коштів з осіб, які отримали їх безпідставно (надбавки за вислугу років секретарю Ради), а у разі пропуску встановленого строку - відшкодувати порушення за рахунок керівника, що допустив зайві грошові виплати.

Пунктом 5 вимоги Раду зобов'язано укласти договори щодо оренди земельних ділянок з ПП «ОСОБА_7» і Чернігівським обласним проектним ремонтно-будівельним підприємством «Чернігівоблбуд» та вжити заходи щодо стягнення з винних осіб до міського бюджету матеріальної шкоди (збитків) в сумі 310 854 грн.

Пунктом 6 вимоги Раду зобов'язано укласти договір щодо оренди земельних ділянок з ТОВ «АТБ Маркет» та вжити заходи щодо стягнення з винних осіб до міського бюджету матеріальної шкоди (збитків) в сумі 1 356,96 грн.

Пунктом 7 вимоги Раду зобов'язано відновити по обліку незаконне списання пального на суму 595,08 грн та стягнути незаконно списані матеріальні цінності з осіб, яким вони були видані під звіт, а у разі пропуску встановленого строку - відшкодувати порушення за рахунок керівника, що допустив зайві грошові виплати.

Пунктом 8 вимоги Раду зобов'язано відновити по обліку незаконне списання пального на суму 1 048,46 грн та стягнути вказані кошти з осіб, яким вони були видані під звіт, а у разі пропуску встановленого строку - відшкодувати порушення за рахунок керівника, що допустив зайві грошові виплати.

Також встановлено, що пункт 5 частково виконано шляхом укладення договору оренди земельної ділянки між Радою та ТОВ «Щорська меблева фабрика».

Задовольнивши позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що порушення, зафіксовані в акті, підтверджуються матеріалами справи.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає висновки судів помилковими.

Зокрема, вважає пункт 4 вимоги незаконним та таким, що виконанню не підлягає.

Постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 року № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» встановлені правила призначення та виплати окремих видів оплати праці посадовим особам органів місцевого самоврядування.

Аналіз змісту наведеної постанови дає підстави стверджувати, що деякі види оплати праці встановлюються керівниками органів (пункти 2 та 3 Постанови), а інші передбачені законом - у фіксованому розмірі (пункт 3 постанови, у підпункті 4 якого йдеться про надбавку за вислугу років).

За таких обставин посилання Інспекції на положення пункту 6 Постанови щодо преміювання сільських, селищних і міських голів не можуть прийматись до уваги, оскільки дія цієї норми не розповсюджується на відносини з виплати надбавки за вислугу років. Тому виплата самої надбавки міському голові не потребує окремого рішення Ради.

Також незаконним вбачається пункт 8 вимоги.

З матеріалів справи вбачається, що висновок Інспекції про безпідставне списання бензину внаслідок користування службовим автомобілем особами, які були в цей день у відрядженні, є помилковим.

Зокрема, у матеріалах справи містяться накази про відрядження секретаря Ради, яка і підписала подорожні листи. У наказах зазначено, що відрядження здійснювалось зі щоденним поверненням до м. Щорса, тому секретар мала можливість підписувати подорожні листи кожного дня до відправлення у відрядження. У самих подорожніх листах зазначено, що автомобіль надається у користування Ради.

За таких обставин, вважати, що пальне списано незаконно - немає.

Розглядаючи питання про можливість стягнення матеріальної шкоди, про яку йдеться у пунктах 5-7 вимоги, колегія суддів виходить з такого.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 № 499/2011 (Положення) Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії.

При цьому оскаржувана вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряється судом, який розглядає такий позов, а не шляхом заявлення позову до підконтрольної установи про виконання вимоги.

Тому цей позов в частині зобов'язання виконати вимоги Інспекції про стягнення шкоди (збитків) задоволенню не підлягає.

Вирішуючи питання зобов'язання виконати похідні вимоги Інспекції (зобов'язання укласти договори оренди земельних ділянок та відобразити у обліку незаконно списане пальне), колегія суддів звертає увагу на їх нерозривний зв'язок з вимогами про стягнення збитків.

За змістом Положення Інспекція наділена правом звернутися до суду у разі, коли підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень з питань збереження і використання активів.

Колегія суддів звертає увагу, що законодавець надав Інспекції право на таке звернення для забезпечення примусового стягнення незаконно відчужених активів (що є неможливим на підставі самої лише вимоги).

При цьому похідні вимоги Інспекції самі по собі є обов'язковими в силу положень статті 10 Закону № 2939-ХІІ, тому вирішення питання про зобов'язання виконати їх в судовому порядку не є правильним способом захисту порушених прав держави.

За правилами частини першої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

п о с т а н о в и л а :

Касаційну скаргу Щорської міської ради Чернігівської області задовольнити частково.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2014 року скасувати, а у справі ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді М.І.Цуркан

А.В.Єрьомін

О.В.Кравцов