Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" травня 2016 р. м. Київ К/800/24306/15

Вищий адміністративний суд України у складі:

головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач),суддів:Маслія В. І., Черпіцької Л. Т.,розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Львівській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2015 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Агроль" до Державної екологічної інспекції у Львівській області про визнання протиправним і скасування припису,

встановив:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Агроль" звернулось до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Львівській області про визнання протиправним і скасування припису.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 03 червня 2014 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2015 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове рішення, якою позов задоволено: визнано протиправними та скасовано п.п. 5, 6, 10 Припису «Щодо дотримання вимог природного законодавства» № 754-02 від 16 серпня 2013 року про необхідність Товариству з обмеженою відповідальністю «Агроль» отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин стаціонарними джерелами в атмосферне повітря, дозвіл на розміщення та ліміт на утворення відходів, які не зазначені у дозволі, та дозвіл на спеціальне користування надрами.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій ставить питання про його скасування та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

В запереченнях позивач просив залишити скаргу без задоволення.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню частково.

Суди встановили, що Державною екологічною інспекцією у Львівській області в період з 05 серпня 2013 року по 12 серпня 2012 року проведено перевірку дотримання ТзОВ «Агроль» вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних та земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, про що складено відповідний акт № 1453/02/1733.

Даний акт підписано інспектором з охорони праці із зазначенням того, що зауваження будуть викладені на окремому аркуші.

В акті перевірки зазначено, що видобування води ТзОВ «Агроль» за період з 01 квітня 2013 року по 05 серпень 2013 року здійснювалося з власної свердловини № 1.

Згідно звіту форми 2-ТП за перше півріччя 2013 року підприємство використало на сільськогосподарське водопостачання 0,950 м куб. без спеціального дозвільного документа (дозволу на користування надрами (підземні води), що є порушенням ст. ст. 16, 19, 21, 23 Кодексу України «Про надра».

Крім того, в акті перевірки вказано, що в ході виробничої та господарської діяльності на підприємстві утворюються такі відходи, як відпрацьовані люмінесцентні лампи, відпрацьовані мастила, брухт та відходи чорних металів, тверді побутові відходи, птиця свійська здохла, курячий послід з підстилкою, тара картонна. Водночас, паспорти на відходи представлено лише на відпрацьовані люмінесцентні лампи, тверді побутові відходи, птицю свійську здохлу, тару картонну.

Дозволи на розміщення відходів та ліміти на утворення та розміщення відходів також представлено лише на відпрацьовані люмінесцентні лампи, тверді побутові відходи, птицю свійську здохлу, тару картонну, що є порушенням ст. ст. 32, 33 Закону України "Про відходи".

Крім того, перевіркою встановлено, що на підприємстві проводяться роботи по електричному зварюванню, а в курниках наявні два вентилятори для видуву повітря з приміщення та вентиляційні отвори на даху в кількості 8 одиниць. Під час проведення перевірки не представлено інвентаризацію стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, документи, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, що необхідні для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, сам дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами викиду. За твердженням відповідача ТзОВ «Агроль» порушено ст. ст. 7, 10, 11, 33 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», постанову Кабінету Міністрів України № 302 від 13 березня 2002 року.

За наслідками вказаної перевірки державним інспектором Зіник Н. Д. складено припис від 16 серпня 2013 року № 754-02 щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, пунктом 5 якого ТзОВ «Агроль» зобов'язано на основі інвентаризації джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин стаціонарними джерелами в атмосферне повітря; пунктом 6 зобов'язано отримати дозвіл на розміщення та ліміт на утворення та розміщення відходів, які не зазначені у дозволі; пунктом 10 зобов'язано отримати спеціальний дозвіл на користування надрами.

Не погодившись з діями відповідача, позивач звернувся до суду з зазначеним позовом.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувані пункти припису винесені з врахуванням законодавства чинного на момент проведення перевірки діяльності ТзОВ "Агроль", на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Апеляційний суд дійшов протилежного висновку, тому позов задовольнив.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції в частині відсутності у позивача зобов'язання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами.

Усуваючи розбіжності у застосуванні касаційним судом норм матеріального права, колегія суддів Верховного Суду України виходила із такого (постанова від 13 жовтня 2015 року, справа № 21-2828а15).

Відповідно до пункту 2 статті 3 ВК України підземні води та джерела належать до водного фонду України, а згідно зі статтею 5 Кодексу України про надра вони є частиною надр (є корисними копалинами загальнодержавного значення відповідно до Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 року № 827).

Стаття 2 ВК України містить посилання на гірничі відносини, які виникають під час користування водними об'єктами та регулюються відповідним законодавством України.

Тобто прісні підземні води - це природний ресурс із подвійним правовим режимом, а тому, використовуючи підземні води, слід керуватися і водним законодавством, і законодавством про надра.

Відповідно до положень статей 46, 48 ВК України водокористування може бути двох видів - загальне або спеціальне. Спеціальне водокористування - це забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів. Спеціальне водокористування здійснюється фізичними та юридичними особами для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських та інших державних і громадських потреб.

Спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу (пункт 9 частини першої статті 44, стаття 49 ВК України).

Статтями 16, 19, 21 Кодексу України про надра передбачено, що користування надрами, у тому числі видобування підземних прісних вод, здійснюється на підставі спеціального дозволу на користування надрами.

Разом із тим Кодекс України про надра передбачає випадки, за яких господарюючі суб'єкти мають право видобувати підземні води без спеціального дозволу (стаття 21 Кодексу України про надра).

Статтею 23 зазначеного Кодексу закріплено право землевласників і землекористувачів у межах наданих їм земельних ділянок без спеціальних дозволів видобувати, зокрема, підземні води для власних господарсько-побутових потреб, нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови, що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 куб. м на добу.

Однією з обов'язкових умов для звільнення суб'єкта господарювання від необхідності отримання дозволу на користування надрами є видобування води з метою її використання для власних господарсько-побутових потреб.

Водночас чинне законодавство не містить норм, які б тлумачили поняття «господарсько-побутові потреби».

Проте із системного аналізу приписів глави 11 (спеціальне водокористування для задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення), глави 13 (особливості спеціального водокористування та користування водними об'єктами для потреб галузей економіки) ВК та приписів глави 2 (надання надр у користування), глави 4 (плата за користування надрами) Кодексу України про надра вбачається, що законодавець відносить господарсько-побутові потреби до потреб населення, натомість виробничі потреби підприємства охоплюються поняттями «водокористування для потреб галузей економіки» та «промислові потреби».

Суди встановили, що видами діяльності позивача за Класифікацією видів економічної діяльності є, зокрема, вирощування птиці (напування курей, вирощування яких є основним видом діяльності підприємства).

Водночас, використання добутої з свердловини води у виробництві позивачем не оспорювалось, однак, виходячи з фактичного об'єму її використання, що становило менше 300 куб. м на добу, оспорювалась сама необхідність отримання дозволу на користування надрами.

Водозабір здійснювався на підставі дозволу на спеціальне водокористування, відповідно до якого водокористування дозволяється з підземних джерел в об'ємі не більше вказаному в ньому.

Отже, оскільки Товариство використовувало воду не тільки для власних господарсько-побутових потреб, а й для виробничих, то суд касаційної інстанції дійшов висновку про зобов'язання обов'язкового отримання спеціального дозволу на користування надрами.

З огляду на викладене колегія суддів касаційної інстанції зазначає про помилкове скасування апеляційний судом законного рішення суду першої інстанції в частині оскарження п. 10 припису.

Також суд касаційної інстанції не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо скасування п. 6 припису № 754-02 від 16 серпня 2013 року, виходячи з такого.

Згідно із ст. 1 Закону України "Про відходи" відходи - будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення і від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення; виробник відходів - фізична або юридична особа, діяльність якої призводить до утворення відходів.

Стаття 17 Закону України "Про відходи" встановлює обов'язки суб'єктів господарської діяльності у сфері поводження з відходами, відповідно до яких останні, крім іншого, зобов'язані запобігати утворенню та зменшувати обсяги утворення відходів; забезпечувати приймання та утилізацію використаних пакувальних матеріалів і тари, в яких знаходилася продукція цих підприємств, установ та організацій - суб'єктів господарської діяльності, або укладати угоди з відповідними організаціями на їх збирання та утилізацію; на основі матеріально-сировинних балансів виробництва виявляти і вести первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, і подавати щодо них статистичну звітність у встановленому порядку; не допускати зберігання та видалення відходів у несанкціонованих місцях чи об'єктах; передбачати при укладанні угод на поставку в Україну товарної продукції утилізацію чи вивезення з України використаних пакувальних матеріалів і тари.

Відповідно до Порядку розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів, затвердженого постановою Кабінетів Міністрів України від 03 серпня 1998 року № 1218, ліміт на утворення відходів - максимальний обсяг відходів, на який у суб'єкта права власності на відходи (далі - власник відходів) є документально підтверджений дозвіл на передачу їх іншому власнику (на розміщення, утилізацію, знешкодження тощо; або на утилізацію чи розміщення на своїй території; ліміт на розміщення відходів - обсяг відходів (окремо для кожного класу небезпеки), на який у власника відходів є дозвіл на їх розміщення, виданий органами Мінекоресурсів на місцях (п. 2). Ліміт на утворення відходів визначається їх власником у процесі діяльності на підставі дозволу на розміщення відходів та договору (контракту) на передачу відходів іншому власнику (п. 3). Ліміт на утворення відходів розраховується на підставі нормативів утворення для кожного виду відходів за класами їх небезпеки і має дорівнювати сумарному обсягу відходів, розміщених на своїй території та переданих іншому власнику (п. 4). Ліміт на утворення відходів не може перевищувати нормативно допустимих обсягів утворення відходів (п. 5). Норматив утворення відходів визначається технологічним регламентом на підставі питомих показників утворення відходів (п. 6). Відповідальність за правильність визначення нормативів утворення відходів, визначення лімітів утворення та розміщення відходів, несвоєчасне затвердження або незатвердження лімітів утворення та розміщення відходів несе власник відходів (п. 20). Контроль за правильністю визначення лімітів на утворення та розміщення відходів, їх дотриманням здійснює Держекоінспекція та її територіальні органи (п. 21).

Згідно п. "а" ст. 32 Закону України "Про відходи" з метою обмеження та запобігання негативному впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини забороняється вести будь-яку господарську діяльність, пов'язану з утворенням відходів, без одержання від уповноважених органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів. Ліміти на обсяги утворення і розміщення побутових відходів не встановлюються.

Статтею 34 Закону України "Про відходи" встановлено, що усі небезпечні відходи за ступенем їх шкідливого впливу на навколишнє природне середовище та на життя і здоров'я людини відповідно до переліку небезпечних властивостей поділяються на класи і підлягають обліку. Відповідний клас відходів визначається виробником відходів відповідно до нормативно-правових актів, що затверджуються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Між тим, як встановлено судами, на ТзОВ "Агроль" утворюються такі відходи як брухт чорних металів та відпрацьоване мастило, що підтверджується актом обстеження, складеним в межах перевірки 05 серпня 2013 року, протоколом погодження договірної ціни (додаток № 1 до договору № 140 від 21 березня 2013 року), укладеного між ТзОВ "Агроль" та ПП "Ріал", відповідно до умов якого сторони досягнули згоди про вартість послуг в сфері забезпечення екологічної безпеки шляхом збирання, перевезення та зберігання для подальшої утилізації окремих видів небезпечних відходів, які утворились у замовника (ТзОВ "Агроль") в процесі здійснення ним господарської діяльності. Факт виконання послуг по збиранню, перевезенню та зберіганню для подальшої утилізації таких видів небезпечних відходів, як лампи люмінесцентні в кількості 50 шт. та відпрацьовані мастила в кількості 20 кг, підтверджено актом надання послуг № 63 від 01 квітня 2013 року.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції ТзОВ "Агроль" про зобов'язання позивача отримати дозвіл на розміщення та ліміт на утворення та розміщення відходів.

Щодо вимог про скасування 5 припису «Щодо дотримання вимог природного законодавства» № 754-02 від 16 серпня 2013 року, колегія суддів касаційної інстанції виходить із такого.

Відповідно до положень статті 10 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» підприємства, установи, організації та громадяни - суб'єкти підприємницької діяльності, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та діяльність яких пов'язана з впливом фізичних та біологічних факторів на його стан, зобов'язані, зокрема, здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення виконання вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря, дозволами на викиди забруднюючих речовин тощо.

Частиною п'ятою статті 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися на підставі дозволу, виданого суб'єкту господарювання.

Інструкція про порядок та критерії взяття на державний облік об'єктів, які справляють або можуть справити шкідливий вплив на здоров'я людей і стан атмосферного повітря, видів та обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, затвердженої Наказом Міністерство екології та природних ресурсів України від 10 травня 2002 року № 177, встановлює критерії взяття на державний облік об'єктів у залежності від видів і обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, та обов'язкові вимоги щодо єдиного на території України порядку подання матеріалів для взяття на державний облік підприємств, установ, організацій та громадян - суб'єктів підприємницької діяльності, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря із стаціонарних джерел (далі - об'єкти). Дані про види та обсяги забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, готуються на підставі матеріалів інвентаризації викидів забруднюючих речовин. Узяття на державний облік об'єктів, видів та обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, здійснюють територіальні органи Мінприроди.

Узяття на державний облік здійснюється за такими критеріями:

об'єктів, - якщо в їх викидах присутня хоча б одна забруднююча речовина (або група речовин);

потенційний викид якої рівний або перевищує величину, зазначену в Переліку забруднюючих речовин та порогових значень потенційних викидів, за якими здійснюється державний облік (додаток 1);

Потенційний викид - це максимальний загальний обсяг викидів забруднюючої речовини із стаціонарних джерел при роботі підприємства в режимі номінального навантаження технологічного обладнання, що передбачається проектно-кошторисною документацією.

видів та обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, - за умови, що обсяг потенційних викидів рівний або перевищує порогові значення за окремою речовиною або групою речовин, наведених у додатку 1 до цієї Інструкції.

Системний аналіз названих норм права свідчить, що для правильного вирішення справи даної категорії суди повинні дослідити такі обставини, як здійснення суб'єктом господарювання викидів в атмосферне повітря, утворення та розміщення твердих побутових і будівельних відходів з порушенням вимог законодавства. Усунення таких порушень можливо у випадку порушень закону, а не їх усунення на майбутнє.

Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Згідно із ч. 2 ст. 71 КАС України, як виняток із загального правила, встановлена презумпція винуватості суб'єкта владних повноважень.

Це означає, що презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення та спростувати твердження позивача про порушення його права.

Оскільки акт не має обов'язкового характеру, то і висновки, відображені службовими особами контролюючого органу в акті перевірки, є також такими, що не породжують настання будь-яких юридичних наслідків та не впливають на права та обов'язки перевіряємого підприємства. Утім службова особа контролюючого органу, складаючи акт перевірки, зобов'язана надати юридичну оцінку виявленим під час перевірки обставинам. Це є обов'язком службової особи та визначається вимогами до складання акта перевірки.

Між тим, надані відповідачем докази на підтвердження здійснення позивачем викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, та діяльність яких пов'язана з впливом фізичних та біологічних факторів на його стан шляхом існування лише вентиляційних систем, не можуть бути належними та достатніми доказами у розумінні ст. 70 КАС України, без підтвердження викиду шкідливих речовин.

За таких обставин колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для отримання позивачем дозволу, який передбачений у п. 5 припису № 754-02 від 16 серпня 2013 року.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанції допустили порушення норм матеріального права, то скаргу відповідача слід задовольнити частково.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 224, 226, 230, 232 КАС України, суд

постановив:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Львівській області задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2015 року в частині визнання протиправними та скасування п.п. 6, 10 припису «Щодо дотримання вимог природного законодавства» № 754-02 від 16 серпня 2013 року щодо необхідності Товариству з обмеженою відповідальністю «Агроль» отримати дозвіл на розміщення та ліміт на утворення відходів, які не зазначені у дозволі, та дозвіл на спеціальне користування надрами скасувати.

В цій частині залишити в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 03 червня 2014 року.

В іншій частині постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: