Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 грудня 2014 року м. Київ К/9991/33789/12

Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:

головуючого:Штульман І.В. (доповідач), суддів:Заїки М.М., Стародуба О.П., -

розглянувши в касаційній інстанції в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Головного управління юстиції у Чернівецькій області про визнання протиправними та скасування наказів, виплату заробітної плати за час відсторонення та поновлення на раніше займану посаду, за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 7 вересня 2011 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2012 року, -

в с т а н о в и в :

ОСОБА_4 звернувся в суд з адміністративним позовом до Головного управління юстиції у Чернівецькій області про визнання протиправними та скасування наказів від 1 червня 2010 року № 220/к про відсторонення від посади і від 30 червня 2010 року № 262/к про припинення державної служби, виплату заробітної плати за час відсторонення та поновлення на раніше займану посаду.

Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 7 вересня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2012 року, в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_4 відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову ОСОБА_4 суд першої інстанції, з рішенням якого погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що позивача правомірно було відсторонено від посади на період досудового слідства та розгляду справи в суді без збереження заробітної плати, визнавши, що його звільнення не є видом застосування дисциплінарного стягнення, а є наслідком порушення Присяги державного службовця, що становить самостійну підставу припинення державної служби, встановлену Законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-XII.

Позивач ОСОБА_4, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, просить скасувати постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 7 вересня 2011 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2012 року і постановити нове рішення про задоволення позову в повному обсязі. У касаційній скарзі ОСОБА_4 відмічає, що 4 червня 2010 року відносно нього було складено акт службового розслідування. Приводом для проведення службового розслідування слугувало порушення кримінальної справи за частиною 2 статті 368 Кримінального кодексу (далі - КК) України. Під час проведення перевірки було виявлено ряд фактів неналежного контролю з його сторони за виконанням підлеглими своїх посадових обов'язків. На підставі акту службового розслідування йому було оголошено догану. 21 червня 2010 року відносно нього було складено ще один акт службового розслідування. Приводом для проведення службового розслідування знову ж таки слугувала згадана кримінальна справа. В акті описані ті ж самі порушення, які описані в акті від 4 червня 2010 року та за допущення яких йому була оголошена догана, при цьому комісія в акті службового розслідування від 21 червня 2010 року запропонувала застосувати до нього саме вид дисциплінарного стягнення - припинення державної служби. На думку позивача ОСОБА_4, всупереч частини 1 статті 61 Конституції України, за одні і ті самі порушення, до нього було застосовано два різних види дисциплінарних стягнень: 1) догана; 2) припинення державної служби на підставі пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу». Позивач вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли безпідставного висновку про те, що припинення державної служби в зв'язку з порушенням Присяги не є видом дисциплінарного стягнення.

Представник Головного управління юстиції у Чернівецькій області подав заперечення на зазначену касаційну скаргу, просить таку залишити без задоволення, а рішення судів - без змін. Вважає, що правомірність дій відповідача підтверджують акти службового розслідування від 4 та 21 червня 2010 року, зміст яких є абсолютно протилежний, правові підстави їх проведення різні, предмет службової перевірки та встановлені факти також різні:

- у першому акті - це законність дій працівників відділу державної виконавчої служби (далі - ВДВС) Хотинського районного управління юстиції (далі - РУЮ) при примусовому виконанні конкретного виконавчого документа;

- у другому - це системність (повторність) порушень зі сторони позивача, порушення стосовно нього кримінальної справи, відсторонення від посади, притягнення до кримінальної відповідальності за отримання хабара підлеглої позивачеві посадової особи (його заступника).

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України суд касаційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у разі неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Враховуючи те, що особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, то суд вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги та заперечення на неї, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, і це правильно встановлено судами попередніх інстанцій, що 14 квітня 2010 року постановою слідчого прокуратури Хотинського району Чернівецької області стосовно заступника начальника Хотинського РУЮ - начальника ВДВС ОСОБА_4 порушено кримінальну справу за фактом одержання хабара від ОСОБА_5 і ОСОБА_6 в сумі 493 гривні та 1000 доларів США, відповідно, вимагання 3000 доларів США, за ознаками злочинів, передбачених статтею 15, частиною 1 статті 368, частиною 2 статті 368 КК України, а 23 квітня 2010 року позивачеві пред'явлено обвинувачення за вказаними статтями.

Наказом Головного управління юстиції у Чернівецькій області від 1 червня 2010 року № 220/к «Про відсторонення від посади ОСОБА_4.» на підставі постанови слідчого прокуратури Хотинського району Чернівецької області Бойчука І.І. про відсторонення обвинуваченого від посади від 31 травня 2010 року у кримінальній справі № С-109028, в порядку статті 147 Кримінально-процесуального кодексу (далі - КПК) України та відповідно зі статтею 46 Кодексу законів про працю (далі - КЗпП) України, позивача ОСОБА_4 було відсторонено від займаної ним посади заступника начальника Хотинського РУЮ - начальника ВДВС з 2 червня 2010 року на період досудового слідства та розгляду справи в суді, без збереження заробітної плати.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оспорюваний наказ Головного управління юстиції у Чернівецькій області від 1 червня 2010 року № 220/к не суперечить вимогам норм чинного законодавства, оскільки 14 квітня 2010 року відносно позивача ОСОБА_4 було порушено кримінальну справу за фактом вчинення посадового злочину та слідчим прокуратури 31 травня 2010 року було винесено постанову про відсторонення позивача від займаної ним посади заступника начальника Хотинського РУЮ - начальника ВДВС.

За змістом частини 1 статті 147 КПК України (редакція 1961 року) в разі притягнення посадової особи до кримінальної відповідальності за посадовий злочин, а так само якщо ця особа притягається до відповідальності за інший злочин і може негативно впливати на хід досудового чи судового слідства, слідчий зобов'язаний відсторонити її від посади, про що виносить мотивовану постанову.

Положеннями зазначеної статті не передбачено збереження заробітної плати на час відсторонення від посади.

Відмовляючи в задоволенні позову в частині визнання протиправним та скасування наказу від 1 червня 2010 року № 220/к, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, правильно визнав безпідставним посилання ОСОБА_4 на статтю 22 Закону України «Про державну службу», оскільки зазначеною нормою врегульовано питання про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою із збереженням заробітної плати на час проведення службового розслідування, а в даному випадку позивача було відсторонено від посади на підставі постанови слідчого прокуратури.

При таких обставинах суди попередніх інстанцій вірно відмовили в задоволенні позовних вимог ОСОБА_4 в частині визнання протиправним та скасування наказу від 1 червня 2010 року № 220/к про відсторонення від посади і виплату заробітної плати за час відсторонення.

За наслідками проведеного службового розслідування (акт від 4 червня 2010 року), яке проводилося у виконання наказу начальника Головного управління юстиції у Чернівецькій області від 14 квітня 2010 року № 448/к, комісія підтвердила факт неналежного контролю за діями державних виконавців заступником начальника Хотинського РУЮ - начальником ВДВС ОСОБА_4, порушення ним вимог статті 8 Закону України «Про виконавче провадження» від 21 квітня 1999 року № 606-XIV, і запропонувала начальнику Головного управління юстиції у Чернівецькій області притягнути до дисциплінарної відповідальності позивача у вигляді оголошення догани.

Матеріали даної справи містять наказ начальника Головного управління юстиції у Чернівецькій області від 22 квітня 2010 року № 166/к «Про проведення службового розслідування», у зв'язку з порушенням кримінальної справи відносно заступника начальника Хотинського РУЮ - начальника ВДВС ОСОБА_4, відповідно до Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (далі - Порядок), та на виконання листа прокуратури Хотинського району Чернівецької області від 16 квітня 2010 року № 523, яким призначено службове розслідування відносно позивача, для проведення якого створено комісію, за результатами проведення якого зобов'язано скласти та подати до 21 червня 2010 року на розгляд начальника Головного управління юстиції у Чернівецькій області відповідний акт.

За результатами службового розслідування, оформленого актом службового розслідування від 21 червня 2010 року, комісія поставила на вирішення питання про припинення ОСОБА_4 державної служби.

Пунктом 1 наказу начальника Головного управління юстиції у Чернівецькій області від 30 червня 2010 року № 262/к «Про припинення державної служби ОСОБА_4.» в той же день припинено державну службу ОСОБА_4, - заступнику начальника Хотинського РУЮ - начальнику ВДВС, у зв'язку з порушенням Присяги державного службовця, пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу».

На час розгляду даної адміністративної справи судом першої інстанції, не встановлена вина позивача ОСОБА_4 у вчиненні будь-якого злочину.

Згідно частин 1, 2 статті 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до пункту 7 Порядку особа, уповноважена на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право:

1) отримувати інформацію про підстави проведення такого розслідування;

2) надавати усні або письмові пояснення, робити заяви, подавати документи, які мають значення для проведення службового розслідування;

3) звертатися з клопотанням про опитування інших осіб, яким відомі обставини, що досліджуються під час проведення службового розслідування, а також про залучення до матеріалів розслідування додаткових документів, видань, інших матеріальних носіїв інформації стосовно предмета службового розслідування;

4) подавати у письмовій формі зауваження щодо проведення службового розслідування, дій або бездіяльності осіб, які його проводять;

5) звертатися з обґрунтованим клопотанням у письмовій формі до керівника органу державної влади, який приймає рішення щодо складу комісії з проведення службового розслідування, про виведення з її складу осіб, які особисто заінтересовані в результатах такого розслідування. Про прийняте за результатами розгляду клопотання рішення письмово повідомляється особа, уповноважена на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування.

За змістом абзацу 6 пункту 8 Порядку у разі прийняття рішення щодо притягнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення - попередження про неповну службову відповідність, затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду, догана, звільнення.

Згідно абзаців 2-4 пункту 9 Порядку перед поданням на розгляд з актом службового розслідування ознайомлюються особа, уповноважена на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, стосовно якого проведено службове розслідування, та керівник органу, в якому він працює. Про дату і місце ознайомлення з актом службового розслідування зазначені особи повідомляються за день до його проведення. Під час ознайомлення з актом службового розслідування зазначені особи можуть висловити свої зауваження, які додаються до акта.

За змістом абзацу 1 пункту 10 Порядку на вимогу керівника органу державної влади (посадової особи), якому доручено проведення службового розслідування, голови або членів комісії чи особи, уповноваженої на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, стосовно якого проводилося службове розслідування, акт повинен розглядатися в їх присутності.

З висновку від 12 січня 2011 року № 3939 судово-технічної експертизи матеріалів документів за матеріалами даної адміністративної справи, призначеної 16 листопада 2010 року ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду, вбачається, що встановити час виконання друкованих текстів, рукописних текстів та підписів в наказі начальника Головного управління юстиції у Чернівецькій області від 22 квітня 2010 року № 166/к та акті службового розслідування від 21 червня 2010 року не видалося можливим, з причин відсутності науково-обгрунтованої методики з дослідження давності нанесення друкованих текстів та відсутності в Львівському НДІСЕ необхідного обладнання.

Позивач стверджує, що він до 6 липня 2010 року не знав ні про наказ відповідача від 22 квітня 2010 року № 166/к, ні про акт службового розслідування від 21 червня 2010 року. Це твердження ОСОБА_4 не спростовано матеріалами справи, що вказує на грубе порушення відповідачем під час проведення службового розслідування пунктів 7, 9-10 вищезазначеного Порядку.

Статтею 30 Закону України «Про державну службу» передбачено, що підставами припинення державної служби є ті, що визначені у КЗпП України. Окрім цих підстав, державна служба також може бути припинена у разі: порушення умов реалізації права на державну службу; недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону України «Про державну службу»; досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби; відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі; відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону України «Про державну службу»; неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону України «Про державну службу».

При цьому в пункті 6 частини 1 статті 30 України «Про державну службу» визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби, що відбувається у формі звільнення.

У частині 2 статті 14 Закону України «Про державну службу» законодавець визначив ще два додаткові заходи дисциплінарного впливу для державних службовців, вказавши, що крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (стаття 147 КЗпП України), можуть застосовуватися попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Таким чином, законодавець навів вичерпний перелік дисциплінарних стягнень, які можуть бути застосовані до державних службовців, а також підстави припинення державної служби.

Разом з тим, порядок застосування таких заходів впливу в Законі України «Про державну службу» не передбачено. Натомість порядок застосування дисциплінарних стягнень, у тому числі звільнення, врегульовано у КЗпП України (стаття 149).

У статті 17 Закону України «Про державну службу» наведено текст присяги державного службовця такого змісту: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».

З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Отже, і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто звільнення за порушення Присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Аналогічна правова позиція висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема, в постанові від 1 жовтня 2013 року в справі № 21-259а13.

Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про визнання дій відповідача щодо звільнення позивача на підставі пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» правомірними. Звільнення на такій підставі не ґрунтується на вимогах законодавства.

Згідно пункту 4 частини 1 статті 223 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити судове рішення суду першої інстанції, скасувавши судове рішення суду апеляційної інстанції.

Відповідно до статті 225 КАС України суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині.

Згідно статті 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Обставини цієї справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального і процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень в частині відмови визнати протиправним та скасувати пункт 1 наказу начальника Головного управління юстиції у Чернівецькій області від 30 червня 2010 року № 262/к, яким припинено державну службу ОСОБА_4, - заступнику начальника Хотинського РУЮ - начальнику ВДВС, поновивши його на вказаній посаді.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 224, 225, 229, 230, 232 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 - задовольнити частково.

Ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2012 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Головного управління юстиції у Чернівецькій області про визнання протиправними та скасування наказів, виплату заробітної плати за час відсторонення та поновлення на раніше займану посаду - скасувати.

Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 7 вересня 2011 року - змінити.

У частині відмови визнати протиправним і скасувати пункт 1 наказу начальника Головного управління юстиції у Чернівецькій області від 30 червня 2010 року № 262/к та поновлення на раніше займану посаду - скасувати, прийняти в цій частині нове рішення, яким визнати протиправним і скасувати пункт 1 наказу начальника Головного управління юстиції у Чернівецькій області від 30 червня 2010 року № 262/к «Про припинення державної служби ОСОБА_4.» та поновити ОСОБА_4 на посаді заступника начальника Хотинського районного управління юстиції - начальника відділу державної виконавчої служби.

В іншій частині постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 7 вересня 2011 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Головного управління юстиції у Чернівецькій області про визнання протиправними та скасування наказів, виплату заробітної плати за час відсторонення та поновлення на раніше займану посаду - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, та оскарженню не підлягає.

Головуючий: Штульман І.В.

Судді: Заїка М.М.

Стародуб О.П.