Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 серпня 2015 року м. Київ К/800/52498/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Логвиненка А.О.

Маслія В.І.

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Херсонського державного університету на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15 січня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2013 року у справі за позовом Херсонського державного університету до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про оскарження рішення,

В С Т А Н О В И Л А:

Херсонський державний університет звернувся до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання неправомірними дій при неприйнятті обґрунтованих та правомірних заперечень позивача від 03.10.2012 №1-11/2152 та при висуненні вимог за пунктами 3.1 та 4 листа-вимоги від 31.10.2012 №21-03-16-14/6416; визнання незаконними зауважень, визначених на сторінках 25-26 та 28-34 акту від 21.09.2012 №03-18/18; визнання незаконними пунктів 3.1 та 4 листа-вимоги від 31.10.2012 №21-03-16-14/6416 "Про усунення порушень та недоліків, виявлених ревізією".

Позовні вимоги мотивовано протиправністю оскаржуваних пунктів вимоги від 31.10.2012 №21-03-16-14/6416 як таких, що прийнято на підставі хибного висновку акту ревізії від 21.09.2012 №03-18/18 щодо недотримання позивачем вимог постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2011 №373 "Про встановлення надбавки педагогічним працівникам дошкільних, позашкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладів, вищих навчальних закладів І-ІІ рівнів акредитації, інших установ і закладів незалежно від їх підпорядкування" в частині не встановлення, не нарахування та не сплачення педагогічним працівникам університету надбавки у період з 01.09.2011 по 01.09.2012, а також хибних висновків акту ревізії від 21.09.2012 №03-18/18 щодо порушення позивачем вимог статей 1, 2 Закону України "Про оплату праці", статті 94 Кодексу законів про працю України, постанови Кабінету Міністрів України "Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій" від 03.04.1993 №245 в частині необґрунтованого нарахування та виплати заробітної плати за період з 01.09.2010 по 01.08.2012 працівникам університету на загальну суму 271769,29 грн. та зайво проведеної сплати страхових внесків до державних цільових фондів на суму 98652,25 грн.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 15 січня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2013 року, відмовлено у задоволенні позову Херсонського державного університету до Державної фінансової інспекції в Херсонській області щодо визнання неправомірними дій, визнання незаконними п.п.3.1, 4 вимоги № 21-03-16-14/6416 від 31.10.2012; в частині позовних вимог щодо визнання незаконними зауважень, визначених на сторінках 25-26 та 28-34 акту №03-18/18 від 21.09.2012, провадження у справі закрито.

У поданій касаційній скарзі Херсонський державний університет із посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просило скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове, яким визнати незаконними пункти 3.1, 4 вимоги від 31.10.2012 №21-03-16-14/6416.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено наступне.

У період з 9 липня 2012 року по 14 вересня 2012 року відповідно до плану роботи Державної фінансової інспекції України на 111 квартал 2012 року проведено ревізію використання коштів державного бюджету, виділених на підготовку кадрів та реалізацію окремих бюджетних програм в Херсонському державному університеті за період з 1 вересня 2010 року по завершений звітний період 2012 року.

За результатами проведеної ревізії складено акт від 21 вересня 2012 року № 03-18/18, який підписано відповідачем з запереченнями. Заперечення, в свою чергу, відхилені відповідачем, про що позивачу 26 жовтня 2012 року направлено відповідний висновок.

Ревізією встановлено, що деяким педагогічним працівникам університету у період з 1 вересня 2011 року по 1 вересня 2012 року не встановлювалася надбавка за престижність у розмірі 20% посадового окладу відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2011 року № 373 «Про встановлення надбавки педагогічним працівника дошкільних, позашкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладів, вищих навчальних закладів І-ІІ рівнів акредитації, інших установ, закладів незалежно від їх підпорядкування» (далі по тексту Постанова № 373), внаслідок чого фізичними особами недоотримано дохід в розмірі 42119,33 грн.

Також ревізією нарахування та виплати заробітної плати за сумісництвом встановлено, що в порушення вимог пунктів 1. 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ, організацій» від 3 квітня 1993 року № 245 (далі Постанова № 245) , Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ, організацій, затвердженого Наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України від 28 червня 1993 року № 43 (далі Положення №43), пункту 5.1 Положення про організацію навчального процесу у вищих навчальних закладах, затвердженого наказом Міносвіти від 02 червня 1993 року № 161 (далі Положення № 161) працівника, які працюють в університеті за сумісництвом проводилось нарахування та виплата заробітної плати понад встановлені законодавством нормативи (обмеження щодо роботи за сумісництвом - загальна тривалість роботи за сумісництвом протягом місяця не повинна перевищувати половини місячної норми робочого часу) за період з 1 вересня 2010 року по 1 серпня 2012 року на загальну суму 271769,29грн. та проведена сплата страхових внесків до державних цільових фондів на суму 98652,25 грн.

31 жовтня 2012 року на адресу університету Державною фінансовою інспекцією в Херсонській області надіслано лист-вимогу «Про усунення порушень та недоліків, виявлених ревізією» терміном до 25 грудня 2012 року. Так, пунктом 3.1 Вимоги зобов'язано позивача у відповідності до вимог чинного законодавства нарахувати та виплатити працівникам університету суми недоотриманої надбавки, встановленої Постановою Кабінету Міністрів України №373.

Пунктом 4 вимоги зобов'язано відповідача утримати із заробітної плати працівників , які працюють за сумісництвом, ( уразі наявності заяв) зайво виплачені суми в розмірі 271,77 тис. грн. та провести відповідні коригування сум внесків до цільових страхових фондів 98,65 тис.грн. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у зайвих грошових виплатах, кошти у порядку та розмірах, встановлених статтями 133-136 Кодексу законів про працю України.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з правомірності пунктів 3.1 та 4 вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області (далі ДФІ) від 31 жовтня 2012 року № 21-03-16-14/64/6, які винесені на підставі обґрунтованих висновків акту ревізії. З цих же підстав суди вважали правомірними дії відповідача при неприйнятті заперечень на акт ревізії.

Провадження у справі в частині позовних вимог про визнання незаконними зауважень, визначених на сторінках 25-26 та 28-34 Акту ревізії № 03-18/18 від 21 вересня2012 року закрито з посиланням на те, що акт ревізії не може бути предметом оскарження в судовому порядку, оскільки він не породжує ніяких правових наслідків.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій в частині відмови у позові про визнання незаконними вимог ДФІ, зазначених у пунктах 3.1 та 4 листа-вимоги від 31 жовтня 2012 року № 21-03-16-14/64/6, з огляду на наступне.

Частиною першою статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ « Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2939-ХІІ) встановлено, що головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550.

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За змістом частини шостої статті 2 Закону № 2939-XII порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

На підставі наведеного колегія суддів вказує на наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання .

Оскаржувані судові рішення в частині відмови у позові про визнання неправомірними пунктів 3.1 та 4 листа-вимоги від 31 жовтня 2012 року № 21-03-16-14/64/6 ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, що регулюють дійсні права і обов'язки сторін у спірних правовідносинах.

Так, суди першої та апеляційної інстанції при прийнятті рішення щодо правомірності п.3.1 вимоги ДФІ про встановлення надбавок педагогічним працівникам невірно тлумачили акти законодавства.

Відповідно до пункту 1 Постанови КМУ № 373 надбавка у розмірі 20% посадового окладу встановлюється педагогічним працівникам вищих навчальних закладів тільки І-ІІ рівня акредитації, до яких Херсонський державний університет, маючи ІУ рівень акредитації, не відноситься.

При прийнятті рішення суди посилалися на роз'яснення , надані у листі Міністерства соціальної політики України від 20 січня 2012 року № 76/13/84-12 , котрим зазначається, що дія постанови № 373 поширюється на працівників, які займають посади згідно з переліком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 червня 2000 року № 963.

Вказаний лист відсилає до Постанови № 963 з метою визначення переліку посад, на які поширюються умови оплати праці працівників навчальних закладів і установ освіти.

Постанова КМУ № 963 встановлює перелік посад педагогічних працівників без обмежень щодо навчального закладу.

Однак, як в Постанові КМУ № 373, так і в листі Міністерства соціальної політики зазначено, що 20% надбавка до посадових окладів встановлюється для педагогічних працівників вищих навчальних закладів саме І-ІІ рівнів акредитації.

Суди попередніх інстанцій помилково погодилися з встановленими ревізією порушеннями при виплаті позивачем заробітної плати понад встановлені законодавством нормативи (обмеження щодо роботи за сумісництвом - загальна тривалість роботи за сумісництвом протягом місяця не повинна перевищувати половини місячної норми робочого часу).

Пунктом 4 оскаржуваної вимоги Держфінінспекції зобов'язано позивача утримати із заробітної плати працівників, які зайво її отримали ( у разі наявності заяв) у сумі 271,77 тис. грн.. та провести відповідні коригування внесків до цільових страхових фондів 98,65 тис.грн.. В інших випадках стягнути з осіб, винних у зайвих грошових виплатах, кошти у порядку та розмірах, встановлених статей 133-136 КЗпП України.

В обґрунтування свого висновку про правомірність п.4 вимоги, суди посилалися на положення статей 94, 102-1 КЗпП України, статті 19 Закону України «Про оплату праці» та пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України № 245 від 03 квітня 1993 року № 245 «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій» (далі по тексту Постанова № 245) та пункту 4 Положення «Про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ, організацій», затвердженого Наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України від 28 червня 1993 року №43 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30 червня 1993 року за № 76 (далі по тексту Положення № 43).

Відповідно до частини другої статті 102-1 КЗпП України умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ, організацій визначаються Кабінетом Міністрів України.

Аналогічну норму містить частина друга статті 19 Закону України «Про оплату праці».

Пункт 2 Постанови № 245 встановлює, що тривалість роботи за сумісництвом не може перевищувати чотирьох годин на день і повного робочого дня у вихідні. Загальна тривалість роботи за сумісництвом протягом місяця не повинна перевищувати половини місячної норми робочого часу.

Відповідно до пункту 4 Положення № 43 керівники державних підприємств, установ, організацій, їхні заступники, керівники структурних підрозділів державних підприємств, установ, організацій ( цехів відділів, лабораторій тощо) та їхні заступники не мають права працювати за сумісництвом (за винятком наукової, викладацької, медичної і творчої діяльності.

Порушення, які встановлені ревізією у Херсонському державному університеті, стосуються недотримання нормативів роботи за сумісництвом ряду викладачів, тобто перевищення ними загальної тривалості роботи за сумісництвом протягом місяця.

Суди обґрунтовано погодилися з висновками ревізії про наявність зазначених порушень.

Однак, висновок про те, що це порушення тягне за собою необхідність повернення заробітної плати сумісниками, або стягнення сум, виплачених за понад нормовану роботу з винних осіб, є таким, що не відповідає нормам матеріального права.

Відповідно до частини першої статті 94 КЗпП України заробітна плата - це винагорода, обчислена, як правило, у грошовому виразі, яку власник або уповноважений ним орган виплачує працівникові за виконану ним роботу.

Згідно з частиною першою статті 102-1 КЗпП України та частиною першою статті 19 Закону України « Про оплату праці» працівники, які працюють за сумісництвом, одержують заробітну плату за фактично виконану роботу.

Державна фінансова інспекція не встановила , що робота сумісників понад норматив не була фактично виконана. За такої умови вона оплачена ХДУ правомірно і поверненню не підлягає.

Предметом заявленого у справі позову в частині оскарження пункту 4 вимоги є неправомірність висновку Інспекції про наявність самого порушення законодавства з питань зайвої виплати заробітної плати сумісникам. Сума збитків, що визначені Інспекцією та необхідність їх відшкодування за умови наявності самого порушення, позивачем не оспорюється.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень , крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового оскарження.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень, у тому числі правових актів індивідуальної дії.

Аналіз зазначених норм законодавства дає підстави дійти висновку, що обов'язкова до виконання вимога державної фінансової інспекції в частині встановлення порушень законодавства, виявлених ревізією та шляхів їх усунення, є правовим актом індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень, а отже може бути оскаржена до суду.

При цьому, правильність обчислення збитків перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня та 13 травня 2013 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14 відповідно) та у поставної від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14.

З огляду на те, що суди дійшли невірного висновку про правомірність пунктів 3.1 та 4 вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області від 31 жовтня 2012 року № 21-03-16-14/64/6, рішення судів першої та другої інстанцій підлягають зміні зі скасуванням їх в частині відмови у позові про визнання неправомірними пунктів 3.1 та 4 вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області від 31 жовтня 2012 року № 21-03-16-14/64/6, з ухваленням в цій частині нового рішення про задоволення позову.

Рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови у позові про визнання неправомірними дій ДФІ при неприйнятті заперечень ХДУ на акт ревізії та закриття провадження в частині визнання незаконними зауважень, висловлених в акті ревізії ДФІ є обґрунтованими та такими, що постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права. Касаційна скарга не містить доводів щодо незаконності висновків судів у цій частині.

Відповідно до частини першої статті 225 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині.

На підставі викладеного та керуючись статтями 220, 221, 225, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Касаційну скаргу Херсонського державного університету задовольнити частково.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15 січня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2013 року змінити, скасувавши в частині відмови у позові про визнання неправомірними пунктів 3.1 та 4 вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області від 31 жовтня 2012 року № 21-03-16-14/64/6.

Позов Херсонського державного університету в цій частині задовольнити.

Визнати неправомірними пункти 3.1 та 4 вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області від 31 жовтня 2012 року № 21-03-16-14/64/6.

В іншій частині судові рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним Судом України у строки, з підстав та порядку, визначених статтями 235-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді:

Згідно з оригіналом.

Суддя Л.Я. Гончар