Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"09" липня 2015 р. м. Київ К/800/5417/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Чалого С.Я.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2013 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області про скасування постанови,

в с т а н о в и л а:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області про визнання незаконною та скасування постанови від 23.10.2012 №889 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Позовні вимоги мотивовано протиправністю оскаржуваної постанови як такої, що винесена за результатами позапланової перевірки позивача, проведеної із порушенням встановленого законом порядку, а також за відсутності у відповідача повноважень на самостійне визначення категорії складності об'єкта будівництва.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2013 року, позов задоволено: визнано протиправною та скасовано постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23.10.2012 №889; вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

У поданій касаційній скарзі Інспекція Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області із посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 28.05.2010 між Миколаївською міською радою та позивачем укладено договір оренди землі №7645 (земельна ділянка площею 4 973 кв. м, що розташована за адресою: пров. Івана Франка,2) для будівництва швейного цеху.

21.12.2011 позивачем в Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області зареєстровано декларацію про початок будівельних робіт на об'єкті «Будівництво швейного цеху на 50 робочих місць».

17.04.2012 комунальним підприємством «Миколаївське міжміське бюро технічної інвентаризації» зареєстровано право власності позивача на об'єкт незавершеного будівництва швейного цеху.

15.08.2012 до депутата Миколаївської міської ради ОСОБА_3 звернулись мешканці сусіднього житлового будинку з приводу того, що на об'єкті будівництва розпочато будівництво зерносушильного комплексу, у зв'язку з чим депутат Миколаївської міської ради ОСОБА_3 28.09.2012 звернувся до прокурору міста Миколаєва.

03.10.2012 прокурор міста Миколаєва направив звернення депутата начальнику Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області.

03.10.2012 Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області направлено позивачеві повідомлення про проведення позапланової перевірки №7/14-4522-12, в якому зазначено, що «… з 11 жовтня 2012 р. на підставі колективного звернення мешканців будинку по вул. 295 Стрілецької дивізії, 75/2 буде здійснена позапланова перевірка дотримання містобудівного законодавства, державних будівельних норм та правил на об'єкті будівництва по вул. Івана Франка, 2 у м. Миколаєві. Прошу з 11.10.2012 забезпечити надання для перевірки проектної та виконавчої документації на вказаний об'єкт за місцем його розташування, а також забезпечити присутність під час перевірки уповноважених осіб».

15.10.2012 посадовою особою Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Позаплановою перевіркою дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 відповідачем встановлено факт здійснення будівництва зерносушильного комплексу без реєстрації дозвільних документів, а саме: збудована вагова з пандусами; змонтовані на монолітних залізобетонних фундаментах резервуар для зберігання зерна, ємність для зрідженого газу та зерносушильна установка; з монолітного залізобетону ведеться будівництво підземної частини під ємність для прийомки зернових, що є порушенням вимог пункту 2 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

У зв'язку з встановленням факту порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.10.2012, на підставі якого відповідачем прийнято постанову від 23.10.2012 №889 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно з якою до позивача за вчинення правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 4 частини другої статті 2 "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" накладено штраф у розмірі 100 620,00 грн.

Вказуючи на протиправність зазначеної постанови, фізична особа-підприємець ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом про її скасування.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з протиправності постанови від 23.10.2012 №889 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності як такої, що прийнято за відсутності доказів належного повідомлення позивача про проведення позапланової перевірки, а також за відсутності у відповідача повноважень на самостійне визначення категорії складності об'єкта будівництва.

Погоджуючись із позицією суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову, суд апеляційної інстанції вказав на обґрунтованість висновків суду щодо відсутності у відповідача повноважень на самостійне визначення категорії складності об'єкта будівництва, додатково зазначивши про недоведеність з боку відповідача факту неправомірного виконання робіт з будівництва зерносушильного комплексу на земельній ділянці, виділеній для будівництва швейного цеху, без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 32 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" усі об'єкти будівництва за складністю архітектурно-будівельного рішення та/або інженерного обладнання поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктом 7 Порядку віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорій складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.04.2011 №557 (далі - Порядок №557), під час проведення державного архітектурно-будівельного контролю на об'єктах самочинного будівництва (у разі відсутності проектної документації) категорія складності таких об'єктів визначається посадовими особами Держархбудінспекції та її територіальних органів, а в разі необхідності - шляхом проведення експертизи експертною організацією чи експертом, що має відповідний сертифікат.

Аналіз приписів статті 32 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у системному зв'язку з іншими нормами цього закону та Порядку №557 дає підстави для висновку, що вона встановлює загальне правило визначення категорії складності об'єкта будівництва. У випадках же, коли проектна документація на об'єкт будівництва відсутня чи об'єкт їй не відповідає, віднесення такого об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності належало до компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України за змістом статей 6, 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, зокрема контроль за дотриманням законодавства, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

Частиною третьою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пунктом 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" до повноважень органу державного архітектурно-будівельного контролю віднесено також розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та застосування санкцій за ці правопорушення, наприклад, накладення штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.

Визначення категорії складності об'єкта будівництва за відсутності проектної документації, у якій би було зазначено відповідну категорію, не віднесено до компетенції жодного іншого державного органу.

За результатами наведених положень, зважаючи на відсутність проектної документації на об'єкт будівництва щодо якого відповідачем встановлено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку про наявність у відповідача при прийнятті постанови про накладення штрафних санкцій повноважень на віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності.

Зазначена позиція суду відповідає позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 04 березня 2014 року у справі №21-433а13.

Враховуючи викладене, колегія суддів вказує на помилковість позиції судів попередніх інстанцій щодо протиправності постанови Інспекції про накладення штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт на об'єкті III категорії складності з мотивів відсутності у відповідача повноважень на визначення категорії складності об'єкта будівництва.

Аналізуючи позицію суду першої інстанції щодо протиправності оскаржуваної постанови з мотивів відсутності доказів отримання позивачем повідомлення Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області про проведення позапланової перевірки, колегія суддів виходить за наступного.

Відповідно до пункту 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Згідно з пунктом 13 Порядку №553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Положеннями Порядку №553 не передбачено обов'язку Інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю повідомляти суб'єкта містобудування про проведення позапланової перевірки.

У той же час, зважаючи на законодавчо закріплене право суб'єкта містобудування бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач як суб'єкт владних повноважень має створити передумови для забезпечення реалізації зазначеного права.

Судом першої інстанції встановлено, що Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області 03.10.2012 позивачеві направлено повідомлення про проведення позапланової перевірки №7/14-4522-12, в якому зазначено про час та місце проведення перевірки, її підставу та вказано на необхідність надання проектної та робочої документації, а також забезпечення явки уповноважених осіб суб'єкта містобудування.

За вказаних обставин, зважаючи на відсутність законодавчо закріпленого порядку повідомлення суб'єкта містобудування про проведення позапланового заходу, як і відсутність обов'язку відповідача повідомляти про проведення такого заходу, колегія суддів дійшла висновку про те, що направлення відповідачем на адресу, вказану позивачем у декларації про початок виконання будівельних робіт, листа від 03.10.2012 №7/14-4522-12, повідомлення про проведення перевірки є достатнім для створення передумов для реалізації позивачем свого права бути присутнім під час проведення перевірки.

Відсутність факту реалізації суб'єктом містобудування зазначеного права, як і ненадання відповідачем доказів отримання позивачем повідомлення про проведення позапланового заходу, не є достатнім для висновку про порушення Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області вимог Порядку №553.

Вказуючи на помилковість позиції судів попередніх інстанцій щодо протиправності постанови про накладення санкцій з мотивів відсутності доказів належного повідомлення особи про проведення позапланової перевірки, колегія суддів виходить також з того, що позивачем при поданні позовної заяви не обґрунтовано, яким чином реалізація його права бути присутнім під час проведення позапланового заходу могла вплинути на висновки контролюючого органу щодо наявності факту порушення законодавства у сфері містобудування, а саме: здійснення будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області на підтвердження факту здійснення позивачем будівництва саме зерносушильного комплексу надано акт перевірки від 15.10.2012 та фотографії об'єкта будівництва, які містяться у матеріалах справи. Позивачем в обґрунтування протиправності постанови про накладення штрафних санкцій вказано виключно на недотримання відповідачем порядку проведення позапланової перевірки, а також відсутність повноважень на визначення категорії складності об'єкта будівництва; постанова про накладення штрафних санкцій з мотивів відсутності факту здійснення будівельних робіт позивачем не оскаржувалась.

Враховуючи викладене, зважаючи на обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку про помилковість позиції судів попередніх інстанцій щодо протиправності постанови від 23.10.2012 №889 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Касаційну скаргу Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області задовольнити.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2013 року скасувати.

У задоволенні позову фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області про визнання незаконною та скасування постанови від 23.10.2012 №889 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності - відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку статей 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: