Історія справи

Постанова ВАСУ від 14.02.2024 року у справі №300/1706/19
Ухвала КАС ВП від 03.12.2019 року у справі №300/1706/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 липня 2020 року

м. Київ

справа №300/1706/19

адміністративне провадження №К/9901/32251/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С. М.,

суддів: Бевзенка В. М., Єзерова А. А.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від
15.10.2019 (головуючий суддя: Шавель Р. М., судді: Довга О. І., Глушко І. В. ) у справі №300/1706/19 за позовом ОСОБА_1 до Івано-Франківської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення в частині,

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Івано-Франківської міської ради (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 07.06.2019 №140-26 "Про розгляд клопотань фізичних і юридичних осіб із земельних питань" в частині надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Івано-Франківській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів №6 ім. Івана Ревчука Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області на вул. Отця І. Блавацького, 3, орієнтованою площею 0,242 га для будівництва та обслуговування закладів освіти.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваним рішенням, з порушенням вимог пункту 3.22 ДБН 360-92* "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", затвердженим наказом Держкоммістобудування № 44 від
17.04.1992, надано Івано-Франківській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів № 6 ім. Івана Ревчука дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1, по якій проходить єдиний можливий заїзд до реконструйованого ним будинку, що знаходиться на АДРЕСА_2.

АДРЕСА_3 -Франківського окружного адміністративного суду від 16.08.2019 відмовлено у відкритті провадження у адміністративній справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України у зв'язку з тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав позивача у сфері публічно-правових відносин, а обумовлений наявністю спору про право цивільне, що, у свою чергу, унеможливлює розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства. До таких висновків суд першої інстанції дійшов з того, що ставлячи питання про визнання протиправним оскаржуваного рішення позивач у позовній заяві вказав на те, що таке прийнято без врахування обставини щодо законності користування ним спірною земельною ділянкою для проїзду до свого будинку. Крім того, суд першої інстанції зазначив про те, що позивач не оскаржує рішення міської ради з підстав недотримання органом місцевого самоврядування процедури, порядку чи способу його прийняття, визначеного земельним законодавством, що може бути підставою для розгляду такого позову за правилами адміністративного судочинства. Відтак, суд першої інстанції констатував, що спір виник з приводу права користування земельною ділянкою, а тому враховуючи суб'єктний склад сторін та характер спірних правовідносин справа підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2019 скасовано ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16.08.2019, а справу направлено на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спір пов'язаний із захистом прав позивача у сфері публічно-правових відносин, а тому має розглядатися за правилами адмінсудочинства.

Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2019, а ухвалу суду першої інстанції залишити в силі. Скаржник стверджує, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав позивача у сфері публічно-правових відносин, а обумовлений наявністю спору про право цивільне, що, у свою чергу, унеможливлює розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства, адже обставини щодо наявності/законності майнових прав позивача на земельну ділянку, власне на яку і надано дозвіл щодо розроблення проекту землеустрою щодо передачі її у користування загальноосвітньому закладу, підлягають перевірці у межах цивільної справи.

Ухвалою Верховного Суду від 02.12.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача.

В порядку статті 31 КАС України за результатами автоматизованого розподілу від
27.04.2020 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

Позивач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судом, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

На 26 сесії сьомого демократичного скликання Івано-Франківської міської ради прийнято рішення від 07.06.2019 №140-26 "Про розгляд клопотань фізичних і юридичних осіб із земельних питань", яким, зокрема, надано Івано-Франківській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів №6 ім. Івана Ревчука Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул АДРЕСА_1, орієнтованою площею 0,242 га, для будівництва та обслуговування закладів освіти.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з.. питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів..". Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".

Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб'єктами відносно їх прав та обов'язків в конкретних публічно-правових відносинах, в яких один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб'єктів.

Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що предметом оскарження є рішення відповідача про надання закладу освіти дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у користування.

Частиною 1 статті 122 ЗК України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених Частиною 1 статті 122 ЗК України, або за результатами аукціону (частина 1 статті 116 ЗК України).

За правилами частини 1 статті 123 ЗК України надання земельних ділянок комунальної власності у користування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, передбачених законом, або на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

При цьому розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, передбачених частини 1 статті 123 ЗК України.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених частини 1 статті 123 ЗК України, передають у власність або користування такі земельні ділянки (частина 2 статті 123 ЗК України).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (частина 3 статті 123 ЗК України).

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому частина 3 статті 123 ЗК України.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи, приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (частина 6 статті 123 ЗК України).

Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина 14 статті 123 ЗК України).

Аналіз наведених норм права у взаємозв'язку дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян, юридичних осіб та органи, уповноважені розглядати ці питання.

Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в статті 123 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень.

Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування або у власність.

Таким чином, в розглядуваних правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Суд апеляційної інстанції констатував, що позивач не оспорює право відповідача чи іншої особи на спірну земельну ділянку, не заявляє своїх вимог як власника чи користувача на неї, а наголошує на її цільовому використанні у якості єдиного заїзду до будинку як ним, так і іншими сусідами.

Верховний Суд зазначає про помилковість доводів скаржника про приватноправовий характер спірних правовідносин, оскільки такі не випливають з прав цивільних, а стосуються виключно законності дій суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій держави.

Правозастосовча практика щодо розгляду цієї категорії справ у порядку адміністративного судочинства викладена, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.06.2018 у справі №758/1764/17 та від 24.04.2019 у справі №305/1886/16-а.

Доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків суду апеляційної інстанції щодо розгляду цього спору за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2019 у справі №300/1706/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

А. А. Єзеров