Історія справи

Постанова КАС ВП від 25.04.2024 року у справі №560/8883/22

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 560/8883/22

адміністративне провадження № К/990/30454/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Комунального підприємства «Міськтепловоденергія» на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року (суддя Гнап Д.Д.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2023 року (колегія у складі суддів Залімського І.Г., Мацького Є.М., Сушка О.О.) у справі за позовом Комунального підприємства «Міськтепловоденергія» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи: Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку громад та територій України про визнання бездіяльності протиправною та стягнення коштів,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Комунальне підприємство «Міськтепловоденергія» (далі - КП «Міськтепловоденергія») звернулося до суду з позовом, у якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Регулятор) з перегляду та встановлення в період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року економічно обґрунтованого тарифу відповідно до угоди про позику №8387-UA від 26 травня 2014 року, договору субкредитування №13010-05/102 від 20 листопада 2014 року;

- стягнути з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь КП «Міськтепловоденергія» за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду - КПКВК 3504030, 51 213 806,05 грн майнової шкоди, яку завдала НКРЕКП.

Позов мотивовано тим, що відповідно до угоди про позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 26 травня 2014 року №8387-ІМ Міністерство фінансів України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Кам`янець-Подільська міська рада, НКРЕКП та КП «Міськтепловоденергія» уклали договори про субкредитування. Відповідно до умов цих договорів НКРЕКП взяла на себе зобов`язання вживати всіх необхідних заходів щодо встановлення тарифів на послуги, які надає позивач, на рівні, що забезпечить отримання ним у кожному фінансовому році загальний дохід щонайменше на суму, яка складається із суми економічно обґрунтованих за відповідними державними та галузевими нормативами загальних операційних витрат, та суми, на яку зобов`язання з обслуговування боргу перевищують загальну суму амортизаційних відрахувань, які передбачені положеннями угоди про позику. Однак, відповідач належним чином цих зобов`язань не виконав, унаслідок чого його протиправна бездіяльність з перегляду та встановлення в період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року економічно обґрунтованого тарифу відповідно до згаданої угоди та договору субкредитування завдала КП «Міськтепловоденергія» шкоду в розмірі 51 213 806 грн 05 коп.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 15 лютого 2023 року, яке залишив без змін Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 липня 2023 року, відмовив у задоволенні позову.

Місцевий адміністративний суд мотивував свої висновки тим, що відповідач у період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року не допустив протиправної бездіяльності, про яку стверджує позивач, оскільки за його заявами від 18 листопада 2019 року, 11 березня та 16 жовтня 2020 року з пояснювальними записками до розрахунку тарифів, які включають, зокрема, фінансові витрати за користуванням кредитом світового банку, НКРЕКП приймала постанови від 14 січня 2020 року №97 «Про встановлення тарифу на виробництво теплової енергії КП «Міськтепловоденергія», від 30 червня 2020 №1221 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 11 грудня 2018 року №1780» та від 24 грудня 2020 №2746 «Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії КП «Міськтепловоденергія». За наведених обставин суд констатував відсутність підстав для висновку про пасивність поведінки відповідача та допущення ним протиправної бездіяльності. Як наслідок, вимоги про стягнення шкоди також задоволенню не підлягають.

Суд також зауважив, що у межах спірних правовідносин НКРЕКП є суб`єктом владних повноважень, тому, виконуючи певні договірні зобов`язання, має водночас дотримуватися відповідних умов та процедур, визначених законодавством, а не діяти на власний розсуд. Суд наголосив, що у цьому випадку позивач оскаржує бездіяльність відповідача саме як суб`єкта владних повноважень, а не як сторони договору.

Апеляційний суд повною мірою погодився з висновками суду першої інстанції, додавши, що обраний позивачем спосіб захисту своїх права не свідчить про його бажання шляхом задоволення заявлених позовних вимог про стягнення майнової шкоди, якої, на думку позивача завдала НКРЕКП, забезпечити виконання Договорів про субкредитування, адже суму коштів, яку позивач вимагає стягнути як майнову шкоду, він визначив, включивши до неї витрати, які в подальшому буде враховано у складі наступних тарифів.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2023 року, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Підставами касаційного оскарження судових рішень позивач зазначив пункти 3 та 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Свої доводи за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України обґрунтовує відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах пункту 6.5 постанови НКРЕКП «Про затвердження Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання» від 25 червня 2019 року №1174, а також пункту 3.6 Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженої постановою НКРЕКП від 01 лютого 2017 року №991.

Посилаючись на наявність підстави, визначеної пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції безпідставно відхилили клопотання про призначення додаткової судово-економічної експертизи та його доводи, які він виклав у додаткових поясненнях та надав у суді апеляційної інстанції, що призвело до неправильної оцінки доказів у справі.

Позиція інших учасників справи

Від НКРЕКП та Міністерства фінансів України надійшли відзиви на касаційну скаргу КП «Міськтепловоденергія», у яких відповідач та третя особа просять залишити цю скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Відповідач у відзиві стверджує про необґрунтованість наведених скаржником доводів щодо наявності підстав для касаційного оскарження. Зокрема, стосовно мотивів за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що суди обох попередніх інстанцій забезпечили позивачеві можливість надати свої обґрунтовані розрахунки розміру заявленої до стягнення суми шкоди, в тому числі, й витребовувли їх, однак позивач таких розрахунків не надав. Щодо клопотання про призначення повторної судово-економічної експертизи у зв`язку із неможливістю обрахувати заявлену до стягнення суму, то суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові навів вичерпні мотиви відмови у його задоволенні. З приводу посилань скаржника на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 3.6 Методики, відповідач зауважив, що позивач таких підстав позову не наводив, до того ж, не вказав у своїй скарзі, яких саме висновків мали дійти суди попередніх інстанцій щодо застосування цього пункту Методики. Відповідач наголосив, що НКРЕКП постійно вчиняла дії на виконання своїх зобов`язань відповідно до угоди про позику, та врахувала в тарифах на транспортування теплової енергії (як складової тарифу на теплову енергію) всі затрати на погашення основної суми запозичень (тіло кредиту) та фінансових витрат на сплату відсотків за користування отриманим кредитом в повному обсязі згідно з наданими розрахунками КП «Міськтепловоденергія», що було правильно встановлено судами та не спростовано скаржником. Водночас саме позивач зволікав зі зверненням до НКРЕКП з питанням щодо включення в тарифи на теплову енергію погашення основної суми та витрат на сплату відсотків за користування запозиченнями. В решті, аргументи відповідача зводяться до підтримання висновків судів попередніх інстанцій.

Міністерство фінансів України у відзиві акцентувало увагу на тому, що порядок та процедура встановлення, а також перегляду економічно обґрунтованого тарифу затверджено і за умови дотримання ліцензіатами всіх умов визначеними постановами та звернення до Регулятора у встановлений спосіб, Регулятор встановлює обґрунтовані тарифи. На переконання третьої особи, скаржник жодних належних та допустимих доказів на підтвердження своїх доводів не надав.

Рух касаційної скарги

У вересні 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга КП «Міськтепловоденергія» на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2023 року у цій справі.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., судді Єресько Л.О., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2023 року відкрито провадження за поданою позивачем касаційною скаргою з підстав, передбачених пунктами 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

Ухвалою Верховного Суду від 24 квітня 2024 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Позивач - КП «Міськтепловоденергія» є учасником проєкту «Проєкт підвищення енергоефективності в секторі централізованого теплопостачання України» в рамках Угоди про позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 26 травня 2014 року №8387-ІМ та в межах угоди про позику між Україною та Фондом чистих технологій, який діє від імені Міжнародного банку реконструкції та розвитку від 26 травня 2014 року №ТРО16327.

Міністерство фінансів України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Кам`янець-Подільська міська рада, НКРЕКП та КП «Міськтепловоденергія» уклали договори про субкредитування від 20 листопада 2014 року №13010-05/102 та від 20 листопада 2014 року №13010-05/101. Відповідно до цих договорів Міністерство фінансів України рекредитувало підприємству суми у розмірі 13 361 000,00 дол. США та 1 999 000,00 дол. США.

Відповідно до пункту 16.1 зазначених договорів про субкредитування НКРЕКП зобов`язувалося вживати всіх необхідних заходів щодо встановлення до завершення проєкту тарифів на послуги, що надає позивач, на рівні, який забезпечить отримання позивачем у кожному фінансовому році загальних доходів щонайменше на суму, яка складається з суми економічно обґрунтованих за відповідними державними та галузевими нормативами загальних операційних витрат, та суми, на яку зобов`язання з обслуговування боргу перевищують загальну суму амортизаційних відрахувань, які передбачені положеннями Угоди про позику.

На думку позивача, відповідач допустив протиправну бездіяльність з перегляду та встановлення у період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року економічно обґрунтованого тарифу відповідно до угоди про позику №8387-UA від 26 травня 2014 року, Договору субкредитування №13010-05/102 від 20 листопада 2014 року, у зв`язку із чим позивачеві було заподіяно шкоду в розмірі 51 213 806 грн 05 коп.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 13 частини першої статті 17 Закону України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон №1540-VIII) до повноважень НКРЕКП належить встановлення державних регульованих цін і тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій.

Згідно із частиною першою статті 10 Закону України від 09 липня 2010 року №2479-VI «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» (далі - Закон №2479-VI) тарифи на комунальні послуги формуються суб`єктами природних монополій та суб`єктами господарювання на суміжних ринках відповідно до порядків (методик), встановлених національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до цього Закону.

Суть мотивів позивача зводиться до того, що НКРЕКП, як орган, наділений виключними повноваженнями щодо встановлення тарифів, повинна була забезпечити у межах цих повноважень виконання зобов`язань за договором про субкредитування, укладеного відповідно до угоди між Україною і Міжнародним банком реконструкції та розвитку про позику, встановивши тарифи на послуги, які надає позивач, на такому рівні, щоб це забезпечило отримання позивачем у кожному фінансовому році загального доходу щонайменше на суму, яка складається із суми економічно обґрунтованих за відповідними державними та галузевими нормативами загальних операційних витрат, та суми, на яку зобов`язання з обслуговування боргу перевищують загальну суму амортизаційних відрахувань, які передбачені положеннями угоди про позику.

Однак, на переконання позивача, відповідач взятих на себе за договором субкредитування й відповідною угодою зобов`язань не виконав та у межах своєї компетенції в період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року не встановив економічно обґрунтованих тарифів відповідно до зазначених вище умов, що випливають з договору субкредитування та угоди про позику. У цьому позивач убачає протиправну бездіяльність відповідача, яка спричинила йому майнову шкоду в розмірі 51 213 806,05 грн, що й стало ключовим мотивом ініціювання судового розгляду.

Суди попередніх інстанцій не знайшли правових підстав для висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, оскільки Регулятор в означеному періоді приймав рішення за заявами позивача про встановлення тарифів та внесення змін до цих рішень, тобто, його поведінка не була пасивною, тому у задоволенні позову суди відмовили.

Касаційне провадження відкрито з підстав, передбачених пунктами 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме з огляду на доводи скаржника про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах пункту 6.5 Порядку №1174 та пункту 3.6 Методики №991 в аспекті того, який саме спосіб захисту порушеного права має бути застосовано у разі невиконання НКРЕКП угоди про позику та договору субкредитування. На переконання скаржника, поруч з можливістю оскаржити акти відповідача про встановлення тарифів, позивач не обмежений у праві оскаржити бездіяльність Регулятора, яка виражається у невиконанні наведених правових норм, а також умов договорів. Наведені скаржником обґрунтування за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України зводяться до безпідставного, на переконання позивача, відхилення клопотання про призначення додаткової судово-економічної експертизи, а також його доводів, які він виклав у додаткових поясненнях та надав у суді апеляційної інстанції.

Переглядаючи судові рішення, Верховний Суд зазначає таке.

Спершу, колегія суддів нагадує про межі касаційного перегляду.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Положеннями пункту 6.5 Порядку №1174 та пункту 3.6 Методики №991, на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування яких у подібних правовідносинах посилається скаржник, передбачено, що до фінансових витрат включаються витрати на сплату відсотків за користування отриманими кредитами та інші витрати, пов`язані із запозиченнями для провадження ліцензованої діяльності (крім фінансових витрат, які включаються до собівартості кваліфікаційних активів відповідно до Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 31 «Фінансові витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 28 квітня 2006 року № 415, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 26 травня 2006 року за № 610/12484, або Міжнародного стандарту бухгалтерського обліку 23 «Витрати на позики»).

Фінансові витрати включаються до розрахунку повної собівартості лише за кредитними договорами, запозичення за якими та умови яких узгоджено з НКРЕКП, або за кредитними договорами з міжнародними фінансовими установами, які були підписані суб`єктами господарювання в період регулювання їх діяльності у сфері теплопостачання місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування (пункт 6.5 Порядку №1174).

Фінансові витрати включаються до розрахунку тарифів на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії лише за кредитними договорами (чи іншими запозиченнями), умови яких узгоджені з НКРЕКП (пункт 3.6 Методики №991).

Вирішуючи питання щодо застосування зазначених положень у контексті доводів позивача про допущення НКРЕКП протиправної бездіяльності з перегляду та встановлення в період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року економічно обґрунтованого тарифу, колегія суддів зазначає, що згідно з усталеною позицією Великої Палати Верховного Суду протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Тобто бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права та інтереси особи в тому разі, якщо такий суб`єкт повинен був вчинити, але не вчинив певних дій на реалізацію покладеної на нього компетенції.

Постановою НКРЕКП від 25 червня 2019 року №1174 затверджено Порядок формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання (далі - Порядок №1174; тут і далі - у редакції, на час виникнення спірних правовідносин).

Цей Порядок визначає механізм формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання для суб`єктів природних монополій і суб`єктів господарювання на суміжних ринках, які провадять або мають намір провадити господарську діяльність з виробництва теплової енергії, її транспортування магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами (далі - транспортування) та постачання, які є ліцензіатами НКРЕКП (пункт 1.1 Порядку №1174).

За правилами пунктів 1.10, 1.12 Порядку №1174 для встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання ліцензіат з дотриманням вимог чинного законодавства, з урахуванням положень цього Порядку подає до НКРЕКП у термін до 01 квітня року планованого періоду у друкованому та електронному вигляді заяву про встановлення тарифів, розрахунки тарифів за встановленими формами з підтвердними, обґрунтовуючими, розрахунковими матеріалами і документами, що використовувалися для розрахунків тарифів, протокол проведення відкритого обговорення (відкритого слухання) на місцях, схвалену інвестиційну програму.

У разі зміни протягом строку дії тарифів величини окремих витрат, пов`язаних із провадженням ліцензованої діяльності з виробництва, транспортування, постачання теплової енергії, з причин, які не залежать від ліцензіата, зокрема збільшення або зменшення податків і зборів, мінімальної заробітної плати, прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб, зміни мінімальних обов`язкових гарантій в оплаті праці у сфері житлово-комунального господарства в частині формування ставок (окладів) для робітників та посадових окладів керівників, професіоналів, фахівців та технічних службовців, орендної плати та амортизаційних відрахувань, витрат на покриття втрат ліцензіата, підвищення або зниження цін і тарифів на паливно-енергетичні та інші матеріальні ресурси, зміни обсягу фінансових витрат, складової планованого прибутку, за умови, що сумарно це призвело до зміни тарифних витрат більше ніж на 2 % від установленого рівня, може проводитися перерахування тарифів шляхом коригування лише тих складових частин структури тарифів, за якими відбулися цінові зміни в бік збільшення або зменшення.

Згідно з пунктом 2.3 цього Порядку формування тарифів на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії здійснюється ліцензіатами відповідно до річних планів її виробництва, транспортування та постачання, економічно обґрунтованих планованих витрат, визначених на підставі державних та галузевих нормативів витрат і втрат ресурсів, техніко-економічних розрахунків, кошторисів, а також витрат і втрат, визначених відповідно до інших встановлених уповноваженим органом методик (порядків), з урахуванням ставок податків і зборів, чинних або прогнозованих цін на матеріальні ресурси та послуги у планованому періоді.

Згодом, на підставі постанови НКРЕКП від 15 липня 2020 року №1395 «Про затвердження Змін до Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання», пункти 1.10, 1.12 Порядку №1174 було виключено. Водночас в новій редакції викладено главу 11, яка визначає порядок розгляду розрахунків тарифів на теплову енергію,

її виробництво, транспортування та постачання.

Згідно з пунктами 11.1- 11.3 цієї глави Порядку №1174 для встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання ліцензіат з дотриманням вимог чинного законодавства та з урахуванням положень цього Порядку подає до НКРЕКП у друкованому та електронному вигляді заяву про встановлення тарифів, розрахунки тарифів за встановленими формами з підтвердними, обґрунтовуючими, розрахунковими матеріалами і документами, що використовувалися для розрахунків тарифів, протокол проведення відкритого обговорення (відкритого слухання) на місцях, схвалену інвестиційну програму.

Документи, зазначені в пункті 11.1 цієї глави, подаються відповідно до форм та вимог Процедури встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання, затвердженої постановою НКРЕКП від 31 березня 2016 року №528, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 20 липня 2016 року за №993/29123.

У разі зміни протягом строку дії тарифів величини окремих витрат, пов`язаних із провадженням ліцензованої діяльності з виробництва, транспортування, постачання теплової енергії, з причин, які не залежать від ліцензіата, зокрема збільшення або зменшення податків і зборів, мінімальної заробітної плати, прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб, зміни мінімальних обов`язкових гарантій в оплаті праці у сфері житлово-комунального господарства в частині формування ставок (окладів) для робітників та посадових окладів керівників, професіоналів, фахівців та технічних службовців, орендної плати та амортизаційних відрахувань, витрат на покриття втрат ліцензіата, підвищення або зниження цін і тарифів на паливно-енергетичні та інші матеріальні ресурси, зміни обсягу фінансових витрат, складової планованого прибутку, за умови, що сумарно це призвело до зміни тарифних витрат більше ніж на 2 % від установленого рівня, може проводитися зміна тарифів шляхом коригування окремих витрат структури тарифів, за якими відбулися цінові зміни в бік збільшення або зменшення.».

Згідно з пунктом 2.1 Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Постановою НКРЕКП від 30 червня 2017 року №866 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №866) до винесення питання щодо встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційної складової/планів розвитку/змін до них на відкрите обговорення НКРЕКП ліцензіат має провести відкрите обговорення (відкрите слухання) на місцях питання щодо необхідності встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційної програми/інвестиційної складової/плану розвитку/змін до них із залученням місцевих органів виконавчої влади та/або органів місцевого самоврядування (якщо проект рішення стосується розвитку окремого регіону та/або територіальної громади) за процедурою, наведеною у цьому пункті, якщо інше не передбачено законодавством.

Процедура встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, затверджена постановою НКРЕКП від 31 березня 2016 року №528 (далі - Процедура №528; тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пунктів 1.5, 1.6, 1.8 розділу І «Загальні положення» Процедури №528 для встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання ліцензіат подає до НКРЕКП у друкованому та електронному вигляді заяву щодо встановлення/коригування тарифів за встановленою формою (додаток 1), розрахунки тарифів з відповідними розрахунковими, підтвердними й аргументаційними матеріалами, які виконуються відповідно до вимог порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води та цієї Процедури.

Рішення щодо встановлення тарифів приймаються НКРЕКП на відкритих засіданнях, які проводяться після розгляду поданих заявником документів та аналізу результатів фінансово-господарської діяльності заявника відповідними структурними підрозділами НКРЕКП і підготовки їх пропозицій, шляхом усебічного та повного з`ясування позицій усіх учасників відкритих засідань і оформлюються постановою НКРЕКП.

Заявник зобов`язаний використовувати кошти, отримані в результаті здійснення ліцензованої діяльності за встановленими НКРЕКП тарифами, виключно на витрати, передбачені структурою встановлених тарифів та схваленою НКРЕКП інвестиційною програмою.

Згідно з пунктами 2.1, 2.2 розділу ІІ «Вимоги до оформлення заяви» для встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання ліцензіат подає до НКРЕКП у друкованому та електронному вигляді заяву щодо встановлення/коригування тарифів за встановленою формою (додаток 1), розрахунки тарифів з відповідними розрахунковими, підтвердними й аргументаційними матеріалами, які виконуються відповідно до вимог порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води та цієї Процедури.

До заяви щодо встановлення тарифів додаються у паперовому та електронному вигляді розрахунки, підтвердні й обґрунтовувальні матеріали та документи, що використовувалися під час проведення таких розрахунків.

Перелік документів, які має надати ліцензіат до заяви визначено у пункті 2.2 цього ж розділу Процедури №528.

Згодом (у межах розглядуваного періоду) на підставі Постанови НКРЕКП від 02 грудня 2020 року №2305 наведені положення Процедури №528 викладено в новій редакції, зокрема, згідно з пунктами 1.5, 1.6 розрахунки тарифів виконуються заявником відповідно до вимог Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, затвердженого постановою НКРЕКП від 25 червня 2019 року № 1174, і подаються до НКРЕКП разом із заявою як додатки.

Рішення щодо встановлення тарифів приймаються НКРЕКП на засіданнях, які проводяться у формі відкритих слухань, після розгляду комплекту документів, поданого заявником з дотриманням процедур, визначених Порядком проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим постановою НКРЕКП від 30 червня 2017 року № 866, відповідними структурними підрозділами НКРЕКП і підготовки їх пропозицій, шляхом усебічного та повного з`ясування позицій усіх учасників. Рішення щодо встановлення тарифів оформлюються постановами НКРЕКП з відповідними додатками, у яких визначаються структури тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, а у разі встановлення двоставкових тарифів - структури двоставкових тарифів на теплову енергію.

Відповідно до пунктів 2.1, 2.2 Процедури №528 в цій же редакції для встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання ліцензіат повинен провести відкрите обговорення (відкрите слухання) на місцях з питання щодо необхідності встановлення тарифів за процедурою, визначеною Порядком проведення відкритого обговорення, та з урахуванням положень Порядку формування тарифів і цієї Процедури подати до НКРЕКП у друкованому та електронному вигляді заяву щодо встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання за встановленою формою (додаток 1) із визначенням підстави, передбаченої пунктами 2.2- 2.7 цієї глави, разом із комплектом документів, що використовувався при розрахунку тарифів, та протоколом проведення відкритого обговорення (відкритого слухання) на місцях. До заяви щодо встановлення тарифів шляхом повного перегляду всіх складових структури тарифів додається комплект документів, склад яких визначено цим пунктом.

Постановою НКРЕКП від 01 серпня 2017 року №991 затверджено Методику формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Методика №991).

Відповідно до пункту 1.8 цієї Методики формування тарифів та їх структури на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії здійснюється ліцензіатами відповідно до річних планів виробництва та відпуску електричної та (або) теплової енергії, планованих економічно обґрунтованих витрат, державних, галузевих нормативів витрат ресурсів, техніко-економічних розрахунків, кошторисів, з урахуванням ставок податків і зборів, цін на матеріальні ресурси та послуги у планованому періоді, а також планованого прибутку.

З огляду на наведені правила, суди попередніх інстанцій, вирішуючи спір, правильно зауважили, що до прийняття відповідачем рішення щодо встановлення тарифу на теплову енергію та відповідні комунальні послуги визначальне значення має активна поведінка ліцензіата щодо розрахунку (формування) такого тарифу, який спершу має провести відкрите обговорення та за його наслідками звернутися до НКРЕКП із заявою про встановлення тарифів, додавши до цієї заяви відповідні розрахунки з використаними для цього матеріалами і документами, протоколом обговорення тощо.

Колегія суддів зазначає, що у розглядуваному випадку, коли предметом спору є бездіяльність відповідача, правила, встановлені положеннями пункту 6.5 Порядку №1174 та пункту 3.6 Методики №991, не можна розглядати відірвано (окремо) від правових норм, якими визначено процедуру встановлення тарифу.

Суди попередніх інстанцій встановили, що в період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року, у межах якого позивач оскаржує бездіяльність відповідача, КП «Міськтепловоденергія», зокрема, 18 листопада 2019 року, 11 березня та 16 жовтня 2020 року зверталося до НКРЕКП із заявами про встановлення (зміну) тарифу з відповідними пояснювальними записками до розрахунку тарифів, які, в тому числі, включають фінансові витрати за користуванням кредитом Світового банку.

За результатом розгляду цих та інших заяв позивача НКРЕКП прийняла постанови від 14 січня 2020 року №97 «Про встановлення тарифу на виробництво теплової енергії КП «Міськтепловоденергія», від 30 червня 2020 №1221 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 11 грудня 2018 року №1780» та від 24 грудня 2020 №2746 «Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії КП «Міськтепловоденергія».

За цих обставин стверджувана позивачем бездіяльність за своєю суттю є незгодою з установленим відповідачем тарифом. Доводи щодо невжиття регулятором всіх необхідних заходів для встановлення в період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року економічно-обґрунтованого тарифу відповідно до угоди про позику та договору субкредитування лежить саме у площині реалізації НКРЕКП компетенції щодо встановлення тарифу. Оскільки відповідач таке рішення прийняв, то оцінка оспорюваної позивачем бездіяльності у будь-якому випадку впливатиме на оцінку цього рішення, тобто позов у цій частині опосередковує незгоду з тарифом, а не пасивною поведінкою щодо його визначення. Водночас розрахунок тарифу першочергово потребує активних дій ліцензіата.

Разом із цим, оскарження бездіяльності у межах прийнятого рішення без оскарження самого рішення здатне зумовити ситуацію правової невизначеності, за якої чинність неоспореного, а отже, діючого і обов`язкового до виконання рішення про встановлення тарифу матиме місце одночасно з констатацією судом економічної необґрунтованості встановленого цим же рішенням тарифу, що здатне призвести до суттєвих труднощів у застосуванні такого акту та сприяє не стільки розв`язанню юридичного конфлікту та поновлення прав позивача, скільки виникненню нових спірних правовідносин.

Таким чином, не заперечуючи загалом права позивача на власний розсуд визначити спосіб захисту порушеного права, колегія суддів зазначає, що за установлених у цій справі обставин, коли відповідач розглянув заяви позивача та прийняв рішення про встановлення тарифу в названий період, оскарження бездіяльності НКРЕКП з перегляду та встановлення в цей же період економічно обґрунтованого тарифу відповідно до угоди про позику та договору субкредитування окремо від оскарження рішення, яким було встановлено тариф, саме собою не спрямоване на вирішення спору та не здатне захистити прав позивача, оскільки саме рішення залишатиметься чинним.

Колегія суддів критично оцінює посилання скаржника на судові рішення між тими ж сторонами у справі №560/1380/20, оскільки за встановлених у ній обставин, НКРЕКП залишила без розгляду заяви позивача від 30 жовтня 2018 року щодо включення до вартості тарифів фінансових витрат, пов`язаних зі сплатою відсотків за користування кредитом та плати за надання позики, тобто рішень про встановлення тарифів за цими заявами не приймала. У іншій згаданій скаржником справі №560/15334/21 предметом оскарження була як раз не бездіяльність НКРЕКП, а її постанова від 16 вересня 2021 року №1563 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24.12.2020 №2746» в частині включення в структуру тарифу коштів в розмірі 9 500 105,35грн, тому суди не розглядали питань пов`язаних з процедурою встановлення тарифів саме у цьому контексті та, відповідно, не встановлювали обставин, які б мали преюдиційне значення для справи, яка переглядається.

Беручи до уваги викладене, колегія суддів вважає, що наведені скаржником доводи не спростовують правильності застосування судами правових норм у цій частині.

Щодо мотивів, якими обґрунтовано посилання на наявність підстави для касаційного оскарження, передбаченої пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, колегія суддів зазначає, що предмет доказування у цій частині стосується розміру заподіяної позивачеві оскаржуваною бездіяльністю шкоди. Зазначені вимоги є похідними і їх задоволення можливе лише у разі висновку суду про допущення відповідачем протиправної бездіялності як єдиної підстави заподіяння такої шкоди. Тож, перевірка і встановлення цих обставин набуває вагомого для правильного вирішення справи значення лише у випадку констатації судом обґрунтованості доводів позивача про визнання протиправною стверджуваної бездіяльності НКРЕКП. У справі, яка переглядається, суди дійшли обґрунтованого висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову в цій частині, що тягне за собою відмову й у задоволенні похідних вимог - про стягнення з Державного бюджету України заподіяної позивачеві, за його словами, шкоди. Отже, незалежно від того, чи доведено розмір цієї шкоди, указане не здатне вплинути на правильність вирішення спору по суті за умови констатації відсутності протиправної бездіяльності з боку відповідача.

Крім цього, судова колегія враховує, що скаржник скористався своїм процесуальним правом та надав висновок експерта від 12 жовтня 2022 року №25, який було долучено до матеріалів справи судом першої інстанції. До того ж, суд витребовував у позивача додаткові пояснення з обрахунками заявленої шкоди, а представник позивача направляв до суду клопотання про відкладення розгляду справи у зв`язку з необхідністю проведення деталізованого розрахунку завданої шкоди, яка є предметом розгляду у справі. Однак у підсумку, позивач не надав деталізованого розрахунку заявленої шкоди, хоча в силу положень частини першої статті 77 КАС України саме він був зацікавлений у тому, щоб довести перед судом обставини розміру заподіяної йому шкоди.

Під час апеляційного перегляду рішення місцевого адміністративного суду суд апеляційної інстанції у своїй постанові зазначив, що протокольною ухвалою від 11 липня 2023 року відмовив позивачеві у задоволенні клопотання про проведення додаткової експертизи, мотивувавши це тим, що обґрунтування цього клопотання містили суттєві методологічні та математичні помилки та неточності, позивач не довів необхідності проведення експертизи. При цьому, суд апеляційної інстанції пропонував позивачу надати пояснення для усунення відповідних помилок та неточностей, однак наданими поясненнями позивача такі помилки та неточності не було усунуто. Також, вказане клопотання ґрунтується на даних, які були об`єктом судової оцінки при розгляді іншої справи №560/1380/20.

З огляду на викладене, Верховний Суд відхиляє доводи скаржника, наведені на обґрунтування наявності підстави касаційного оскарження судових рішень, передбаченої пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

Решта доводів скаржника фактично зводиться до переоцінки доказів, не спростовує висновків судів першої і апеляційної інстанції та вказує на незгоду скаржника із правовою оцінкою, наданою судами обставинам цієї справи.

Колегія суддів повторює, що до повноважень Верховного Суду не належить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

За таких обставин, Верховний Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили оскаржувані рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, підстав для їх скасування під час касаційного перегляду не встановлено.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, зважаючи на положення статті 350 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Комунального підприємства «Міськтепловоденергія» залишити без задоволення.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2023 року у справі №560/8883/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

Л.О. Єресько

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду