Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.11.2018 року у справі №826/1973/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 жовтня 2019 року

Київ

справа №826/1973/16

адміністративне провадження №К/9901/44889/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Мороз Л. Л.,

суддів: Бучик А. Ю., Рибачука А. І.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу №826/3070/16

за позовом державного підприємства "Мурафський кар'єр" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою державного підприємства "Мурафський кар'єр" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 червня 2017 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Аблова Є. В., суддів Літвінової А. В., Мазур А. С. ., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Чаку Є. В., суддів: Файдюка В. В., Літвіної Н. М.

встановив:

ДП "Мурафський кар'єр" звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними дій щодо видачі наказу № 589 від
22.11.2013, яким анульовано спеціальний дозвіл на користування надрами №4934 від
05.03.2009, виданий позивачу, та його скасування.

Вимоги обґрунтувало тим, що анулювання спеціального дозволу відбулось з порушенням процедури, встановленої ст. 26 Кодексу України про надра, оскільки порушення, що були виявлені під час перевірки, були усунуті підприємством у встановлені строки. Крім того, на думку позивача, відповідач, приймаючи оскаржуваний наказ, самовільно вийшов за межі власної компетенції, чим грубо порушив Конституцію України Кодекс України про надра та Порядок №615.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.

Суди встановили, що п. 51 додатка до наказу Держгеонадр України від 16.03.2012 №94 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4934 від
05.03.2009, наданого ДП "Мурафський кар'єр", у зв'язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр (ненадання до ДНВП "Геоінформ України" звітного балансу запасів корисних копалин за формою 5-гр за 2011 рік).

06.09.2012 на підставі наказу №273 від 18.06.2012 та направлення на перевірку №496-14/03/1 від 03.09.2012 Центральним міжрегіональним територіальним сектором Управління державного геологічного контролю за веденням робіт з геологічного вивчення та використання надр Держгеонадр України проведено планову перевірку ДП "Мурафський кар'єр" дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини), за результатами якої складено акт №208 від 06.09.2012.

В ході перевірки встановлено порушення:

- відсутня інформація, яка свідчить про виконання п. 3 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами №4934 від 05.03.2009 року щодо сплати за користування надрами;

- не виконано п. 2 Програми робіт щодо переоформлення Державного акта на право постійного користування землею, виданий Мурафському кар'єроуправлінню "Укрсахкамінь" на ДП "Мурафський кар'єр", термін виконання 2009 р. ;

- не виконано п. 3 Програми робіт щодо переоформлення робочого проекту, проекту рекультивації, проекту ОВНС та проекту гірничого відводу, термін виконання ІІ кв. 2009 р. ;

- не виконано п. 4 Програми робіт щодо переоформлення гірничого відводу, термін виконання ІІІ кв. 2009 р. ;

- не виконано п. 5 Програми робіт щодо переоформлення дозволу на початок робіт та затвердження річних планів гірничих робіт, термін виконання ІІІ кв. 2009 р. ;

- відсутні матеріали, які свідчать про виконання п. 6 Програми робіт щодо ремонту автомобільних робіт щодо ремонту автомобільних під'їзних шляхів, ЛЕП, тимчасових адміністративних та побутових приміщень на промисловій площадці кар'єру;

- не виконано п. 7 Програми робіт щодо продовження видобування вапняків 24 тис. м3 на термін виконання IV кв. 2009 р. ;

- не виконується Угода про умови користування надрами від 05.03.2009 р. №4934 в частині продовження видобування вапняків обсягом 24 тис. м3 не пізніше ніж 12 міс. з дня початку дії дозволу;

- відсутнє маркшейдерське обслуговування, відсутня маркшейдерська документація;

- відсутнє геологічне обслуговування гірничих робіт, відсутня геологічна документація;

- відсутні плани розвитку гірничих робіт на 2011-2012 рр., погоджені у встановленому порядку;

- не проводиться щорічних радіаційний контроль за породами в кар'єрі та готовою продукцією на відповідність вимогам НРБУ-97;

- відсутні матеріали, які свідчать про виконання п. 1 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами №4934 від 05.03.2009 р. щодо виконання умов Державного управління екобезпеки в Вінницькій області (екологічна картка від 18.10.2000 №ВПЛ 20/00) вчасно і ретельно знімання родючого шару ґрунту з послідовним використанням його для рекультивації відновлених земель, отримання дозволу на викиди, отримання дозволу на вибухові роботи, запобігання негативного впливу на сільськогосподарські та інші угіддя;

- неможливо перевірити виконання п. 4 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами №4934 від 05.03.2009 р. щодо щорічної звітності перед ДНВП "Геоінформ України" за формою 5-гр у зв'язку з відсутністю маркшейдерського обслуговування, маркшейдерської документації;

- не виконані приписи попередньої перевірки акт Північної ТІ ДО "ІДГК" від
23.07.2008 року №33 щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.

14.12.2012 Державною службою геології та надр України видано наказ №622, яким, враховуючи пропозиції Робочої групи Державної служби геології на надр України для попереднього розгляду питань продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, внесення змін до Угоди про умови користування надрами, зупинення, поновлення дії, анулювання спеціального дозволу на користування надрами (протокол від 06.12.2012 №26-12), внесено зміни у п. 51 додатка до наказу Держгеонадр України від 16.03.2012 №94 "Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами" згідно з додатком 2. Відповідно до зазначеного додатку №2 ДП "Мурафський кар'єр" зупинено дію дозволу №4934 від 05.03.2009, а надрокористувачу надано 21 календарний день з моменту відправлення повідомлення для усунення порушень.

Наказом №589 Державної служби геології та надр України від 22.11.2013 анульовано спеціальний дозвіл на користування надрами №4934 від 05.03.2009 на підставі пп.9 п.23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, - невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.

Не погоджуючись із зазначеним наказом, ДП "Мурафський кар'єр" оскаржило його до суду.

Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, мотивував своє рішення тим, що відповідачем доведено правомірність та обґрунтованість оскаржуваного наказу з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Не погоджуючись з такими судовими рішенням позивач оскаржив їх у касаційному порядку. Просить скасувати судові рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити. Вказує, що підзаконний нормативний акт, який встановлює додаткові підстави для припинення користування надрами, не може змінювати правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами за неналежне користування ними припинення такого права здійснюється у судовому порядку. Позивачем згода на припинення користування надрами не надавалась, а тому відповідач, видаючи спірний наказ, порушив права та законні інтереси ДП "Мурафський кар'єр".

У поданих запереченнях Держгеонадра просить відмовити у задоволенні скарги, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

Верховний Суд переглянув судові рішення судів попередніх інстанцій у межах касаційної скарги, з'ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про таке.

Повноваження Держгеонадра у спірних правовідносинах визначаються положеннями Кодексу України про надра (далі також КУпН) та Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі також Порядок № 615).

Відповідно до статті 15 КУпН надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 КУпН).

Виключно з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у користувача надр виникають права та обов'язки, передбачені КУпН та Порядком №
615.

Зі змісту частини другої статті 24 КУпН слідує, що користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 цього ж Кодексу встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 КУпН державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до пункту 22 Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби у передбачених тим же пунктом випадках.

Із системного аналізу наведених норм права вбачається, що Держгеонадра уповноважена здійснювати геологічний контроль суб'єктів господарювання з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. При цьому, Держгеонадра може зупинити дію спеціального дозволу, у тому числі за поданням відповідного центрального органу виконавчої влади.

Відповідно до частин першої та другої статті 26 КУпН право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4,5,6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Об'єднуючою ознакою цих випадків є неналежне використання права, зокрема, використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення строків виконання певних робіт тощо.

Відповідно до частини третьої статті 26 зазначеного Кодексу законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

Зокрема, згідно з Порядком № 615 можуть мати місце додаткові підстави для припинення користування надрами, оскільки це передбачено частиною третьою статті 26 КУпН, але не може бути змінено правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами воно може припинятися лише у судовому порядку.

Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13 та Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1,2,3,7 частини 1 статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4,5,6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Суди попередніх інстанцій встановили, що на час винесення наказу від 22 листопада 2013 року № 589 Підприємство як надрокористувач своєї згоди на припинення права користування надрами не надавало.

З огляду на наведене, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуваний наказ відповідача є такими, що прийнятий з порушенням встановленого законом порядку та підлягає скасуванню.

Щодо вимоги позивача про поновлення дії спеціального дозволу, то колегія суддів зазначає таке.

Основні вимоги до порядку видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання документів дозвільного характеру визначено ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Відповідно до абзаців 16,17 ч. 7 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" строк дії безпідставно анульованого документа дозвільного характеру подовжується на строк, протягом якого такий документ дозвільного характеру вважався анульованим.

Днем поновлення безпідставно анульованого документа дозвільного характеру є день внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

В свою чергу пунктом 23 Порядку № 615, в якому перелічено підстави припинення права користування надрами, не передбачені умови поновлення дії договору. Проте, суд вважає, що після скасування наказу Держгеонадр про анулювання дії Спеціального дозволу, він підлягає поновленню.

Пунктом 25 Порядку № 615 передбачено, що про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ.

Отже, у разі протиправного скасування дозволу на користування надрами Держгеонадра зобов'язана поновити його дію, шляхом видання відповідного наказу.

Враховуючи вищезазначене, в межах розгляду даної справи має місце неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень повністю та ухвалення нового рішення.

Керуючись статтями 344, 349, 351, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

постановив:

Касаційну скаргу державного підприємства "Мурафський кар'єр" задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2017 року - скасувати та ухвалити нове рішення.

Позов державного підприємства "Мурафський кар'єр"- задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України №589 від 22.11.2013 в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 05.03.2009 №4934, наданий державному підприємству "Мурафський кар'єр" на видобування вапняку Жданівського родовища.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.........................................

Л. Л. Мороз

А. Ю. Бучик

А. І. Рибачук,

Судді Верховного Суду