Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.01.2020 року у справі №804/2618/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 січня 2020 року

Київ

справа № 804/2618/17

адміністративне провадження № К/9901/33796/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №804/2618/17

за позовом ОСОБА_1 до Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз», третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Центр молодіжного будівництва» про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Білак С.В., суддів: Шальєвої В.А., Олефіренко Н.А.

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування

1. У квітні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Публічного акціонерного товариства "Дніпрогаз" (далі - відповідач, ПАТ "Дніпрогаз"), у якому просила:

1.1. визнати протиправними дії Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз», що виявилися у безпідставній відмові видати їй публічну інформацію, а саме:

1.1.1. чи існує договір приєднання до газових мереж між ТОВ «Центр молодіжного будівництва» та ПАТ «Дніпрогаз»? Якщо так, то вказати номер і дату цього договору;

1.1.2. чи існує договір про постачання газу між ТОВ «Центр молодіжного будівництва» та ПАТ «Дніпрогаз»? Якщо так, то вказати номер і дату цього договору;

1.2. зобов`язати Публічне акціонерне товариство «Дніпрогаз» надати протягом п`яти робочих днів з дня набрання чинності рішенням суду публічну інформацію, а саме про те:

1.2.1. чи існує договір приєднання до газових мереж між ТОВ «Центр молодіжного будівництва» та ПАТ «Дніпрогаз»? Якщо так, то вказати номер і дату цього договору;

1.2.2. чи існує договір про постачання газу між ТОВ «Центр молодіжного будівництва» та ПАТ «Дніпрогаз»? Якщо так, то вказати номер і дату цього договору.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що звернулась до Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» із запитом про надання зазначеної в позові інформації, розпорядником якої є відповідач як суб`єкт господарювання, який є природною монополією. Вказана інформація є публічною, оскільки стосується постачання природного газу, який є власністю всіх громадян держави. Проте, відповідач протиправно відмовив позивачу в наданні інформації.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року позов задоволено.

3.1. Визнано протиправними дії Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз», що виявилися у безпідставній відмові надати ОСОБА_1 запитувану публічну інформацію.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що інформація щодо постачання природного газу є публічною та не може бути обмежена відповідно до вимог частини 5 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI). Вказував, що постачання природного газу становить суспільний інтерес. Підстави, наведені у відповіді підприємства не передбачені Законом № 2939-VI, а тому позовні вимоги ОСОБА_1 є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

5. Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить постанову суду першої інстанції скасувати та відмовити позивачу в задоволенні позовних вимог, так як судом першої інстанції при постановленні рішення порушено норми матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають дійсним обставинам справи.

6. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» задоволено.

6.1. Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року у справі № 804/2618/17 за позовом ОСОБА_1 до Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз», третя особа: ТОВ «Центр молодіжного будівництва» про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії скасовано, в задоволенні позову відмовлено.

7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволені адміністративного позову в повному обсязі, суд апеляційної інстанції зазначив те, що за приписами статті 21 Закону України «Про інформацію» від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII інформація по окремим контрагентам, умовам укладання ними господарських договорів не належить до публічної інформації і не може поширюватися в порядку, встановленому Законом № 2939-VI.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

8. 11 вересня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 про скасування постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року з підстав порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, у якій скаржник просить скасувати оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

9. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що запитувана інформація щодо наявності договору на постачання природного газу є публічною інформацією щодо умов постачання товарів, послуг і цін суб`єктом природної монополії. Вказує на те, що ПАТ «Дніпрогаз» як суб`єкт природної монополії є розрядником запитуваної інформації і зобов`язаний надати її за запитом у силу пункту 4 частини 1 статті 13 Закону № 2939-VI.

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

11. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).

12. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

13. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.

14. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

15. 05 березня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Шарапа В.М., суддів Бевзенко В.М., Данилевич Н.А.

16. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року №549/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Шарапи В.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

18. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 21 січня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи

19. 20 лютого 2018 року від ПАТ «Дніпрогаз» надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення прийняте судом апеляційної інстанцій залишити без змін. Вказував на те, що запитувана інформація позивача не може бути віднесена до публічної та розголошуватися в порядку, встановленому Законом № 2939-VI. Запитувана позивачем інформація не є публічною, не становить суспільного інтересу та не має жодного відношення до порушення прав позивача. ПАТ «Дніпрогаз» є природною монополією, але підприємство є розпорядником тільки інформації про загальні умови надання послуг з розподілу природного газу. Інформація про окремих контрагентів не належить до публічної. Крім того, позивачу роз`яснено, що ПАТ «Дніпрогаз» не здійснює ліцензовану діяльність з постачання природного газу та договори на постачання природного газу не укладає.

Установлені судами фактичні обставини справи

20. 15 березня 2017 року позивач звернулась до Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» із запитом на інформацію № 26-147, в якому поставлені наступні питання:

20.1. Чи існує договір приєднання до газових мереж між ТОВ «Центр молодіжного будівництва» та ПАТ «Дніпрогаз»? Якщо так, то вказати номер і дату цього договору.

20.2. Чи існує договір про постачання газу між ТОВ «Центр молодіжного будівництва» та ПАТ «Дніпрогаз»? Якщо так, то вказати номер і дату цього договору (а.с.10-11).

21. Листом від 23 березня 2017 року № Од 007-ПВ-2110-0317 відповідачем надано відповідь на запит позивача, в якій зазначено, що ПАТ «Дніпрогаз», як суб`єкт господарювання, що є природною монополією, є розпорядником інформації щодо умов постачання товарів, послуг, цін на них. Тобто, підлягає поширенню виключно інформація суб`єкта природної монополії про загальні умови постачання товарів і надання послуг та ціни, встановлені для всіх споживачів, а не окремих контрагентів. Інформація про окремих контрагентів, умови укладених з ними господарських договорів не належить до публічної інформації. Також повідомлено, що з 01 липня 2015 року ПАТ «Дніпрогаз» не здійснює ліцензовану діяльність з постачання природного газу і не укладає відповідних договорів. Запитана інформація не є публічною та відповідач з 01 липня 2015 року не здійснює ліцензовану діяльність з постачання природного газу і не укладає відповідних договорів (а.с.12).

22. На думку позивача, дії Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» є протиправними, адже безпідставно відмовлено їй надати публічну інформацію.

Позиція Верховного Суду

Релевантні джерела права й акти їх застосування

23. Частиною 2 статті 34 Конституції України передбачено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

24. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом та інформації, що становить суспільний інтерес, визначено Законом № 2939-VІ, метою якого є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

25. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону № 2939-VІ публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

26. Відповідно до абзацу 2 частини 1 статті 6 Закону України «Про інформацію» від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII право на інформацію забезпечується створенням механізму реалізації права на інформацію.

27. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини 1 статті 3 Закон № 2939-VI).

28. Доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію (частина 2 статті 5 цього ж Закону).

29. Статтею 12 Закону №2939-VІ визначено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

30. Відповідно до частини 1 статті 13 Закону № 2939-VІ розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

31. Відповідно до статті 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

32. Згідно статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.

33. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

34. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

35. Згідно частини 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15.12.2017).

36. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

37. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

38. Судами попередніх інстанцій встановлено, відповідач у справі - ПАТ «Дніпрогаз», як суб`єкт господарювання є природною монополією та розпорядником інформації щодо умов постачання товарів, послуг, цін на них в розумінні Закону № 2939-VI.

39. У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» зазначено, що аналіз цього визначення та переліку розпорядників публічної інформації, закріпленого у статті 13 Закону № 2939-VІ, свідчить, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях: уся інформація, що перебуває у володінні суб`єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб`єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини 1 статті 13 Закону № 2939-VІ); інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (пункт 2 частини 1 статті 13 Закону № 2939-VІ); інформація, пов`язана з виконанням особами делегованих повноважень суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини 1 статті 13 Закону № 2939-VІ); інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб`єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (пункт 4 частини 1 статті 13 Закону № 2939-VІ); інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (частина 2 статті 13 Закону № 2939-VІ).

40. Згідно до частини 1 статті 10 Закону України «Про нафту і газ» № 2665-ІІІ від 12 липня 2001 року право власності на природні ресурси нафти і газу, які знаходяться в межах території України, її територіальних вод та виключної (морської) економічної зони, належить Українському народу.

41. Таким чином, постачання природного газу становить суспільний інтерес, а дана інформація є публічною та не може бути обмежена.

42. Проте, аналізуючи наведені положення Закону № 2939-VI в контексті цього спору, колегія суддів Верховного Суду зауважує, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов`язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє.

43. Разом з тим, суд першої інстанції досліджуючи предмет спору та обставини справи, правомірно оцінив аргументи сторін та обґрунтовано дійшов до висновку про те, що запит позивача за своєю суттю розглянутий не був, оскільки відповідачем не надано повної та обґрунтованої відповіді та роз`яснень на всі поставлені в запиті питання.

44. Згідно з пунктом 3 частини 4 статті 22 Закону № 2939-VІ у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено мотивовану підставу відмови.

45. За правилами передбаченими частиною 1 та 2 статті 6 Закону № 2939-VІ інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

46. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

47. Як встановлено частиною 5 статті 6 Закону № 2939-VІ, не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

48. Колегія суддів Верховного Суду вважає, що відповідач у відповіді на публічний запит від 15 березня 2017 року в порушення вимог статті 22 Закону № 2939-VІ не навів підстав для відмови у задоволенні запиту на отримання публічної інформації, що свідчить про очевидну необґрунтованість відмови та її протиправність. Відповідь не носить повної інформації на поставлені у запиті питання.

49. Отже, враховуючи вказані обставини, суд першої інстанції цілком правомірно задовольнив позовні вимоги.

50. При цьому, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, неправильно застосувавши норми матеріального права, помилково скасував рішення суду першої інстанції.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

51. З огляду на викладене рішення суду першої інстанції по своїй суті є правильним. У свою чергу, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, внаслідок чого помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.

52. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

53. З урахуванням вищенаведеного постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року підлягає скасуванню, а постанова Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року - залишенню в силі.

Висновки щодо розподілу судових витрат

54. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року у справі № 804/2618/17 скасувати.

3. Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року у справі № 804/2618/17 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду