Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 грудня 2018 року

м.Київ

справа №826/6735/14

адміністративне провадження №К/9901/3490/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стародуба О.П.,

суддів - Анцупової Т.О., Кравчука В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради на постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 18.08.2014р. (суддя - Кузьменко В.А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31.03.2015р. (судді: Безименна Н.В., Аліменко В.О., Кучма А.Ю.) у справі за позовом Громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "Трудова співдружність" до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування розпорядження,

в с т а н о в и в:

У травні 2014 року Громадська організація "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "Трудова співдружність" діючи в інтересах своїх членів звернулась до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправною комплексну схему розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в місті Києві, затверджену розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 13.12.2013р. №2251, розроблену без врахування вимог пункту 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011р. №244;

- визнати протиправною комплексну схему розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в місті Києві, затверджену розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 13.12.2013р. №2251, якою відображені не місця розміщення, а пропозиції щодо можливості розміщення тимчасових споруд на території міста Києва;

- скасувати розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 13.12.2013р. №2251 "Про затвердження комплексної схеми розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в місті Києві".

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем в документації конкурсних торгів або кваліфікаційної документації щодо розроблення схеми розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в місті Києві, не зазначено вимогу про надання учасниками завірених копій передбачених діючим законодавством сертифікатів і ліцензій на виконання послуг у сфері архітектурної діяльності, які входять до складу предмету закупівлі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.06.2014р. замінено первинного відповідача - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, належним відповідачем - Виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) та залучено до участі у справі, в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.08.2014р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31.03.2015р. позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 13.12.2013р. №2251 "Про затвердження Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в м. Києві".

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

З таким рішенням судів першої та апеляційної інстанції не погодилася третя особа, подала касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що хоча в кваліфікаційних критеріях до учасників торгів, оголошених третьою особою, не було передбачено вимог обов'язкової наявності у учасників торгів ліцензії суб'єкта господарювання на виконання проектних робіт, учасник-переможець зобов'язаний надати відповідний дозвіл або ліцензію під час укладення договору.

Крім того, у переможців торгів: Товариство з обмеженою відповідальністю "ТЕРРА ПРОДЖЕКТ" Комунальна організація виконавчого органу Київської міськради (Київської міськдержадміністрації) "Інститут Генерального плану міста Києва" та Товариство з обмеженою відповідальністю "Бетоніндустріяпроект є ліцензії та кваліфікаційні сертифікати на здійснення проектних робіт.

Також в обґрунтування касаційної скарги надано кваліфікаційний сертифікат Товариство з обмеженою відповідальністю "ТЕРРА ПРОДЖЕКТ".

Заслухавши суддю-доповідача по справі, перевіривши матеріали справи та касаційну скаргу, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, відповідно до частини 4 статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011р. №244 затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

Згідно пунктів 1.3, 1.4. вказаного Порядку тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту; комплексна схема розміщення тимчасових споруд - схема розміщення тимчасових споруд на території населеного пункту або його частині.

Відповідно до положень п.1.5. Порядку комплексна схема розміщення тимчасових споруд в межах вулиці (скверу, бульвару, провулку, узвозу, проїзду, площі, майдану тощо), мікрорайону (кварталу), населеного пункту - являє собою текстові та графічні матеріали, якими визначаються місця розташування тимчасових споруд, розроблені з урахуванням вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також існуючих містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою.

Згідно пункту 1.6 Порядку комплексна схема розміщення тимчасових споруд та архітектурного типу розробляються за рішенням сільської, селищної, міської, районної ради суб'єктом господарювання, який має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, та затверджуються рішенням (розпорядженням, наказом) виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації. Розроблення комплексної схеми розміщення тимчасових споруд та архітектурного типу здійснюється за рахунок коштів місцевого бюджету та інших джерел, не заборонених законодавством.

В ході розгляду справи по суті судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до пункту 1 рішення Київської міської ради від 28.02.2013р. №97/9154 "Про деякі питання розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності у м. Києві" доручено Київській міській державній адміністрації завершити розробку Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в м. Києві з урахуванням будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою до 01.12.2013р.

Замовником робіт з розроблення Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в м. Києві визначено Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

На виконання рішення Київської міської ради від 28.02.2013р. замовником проведено процедуру закупівлі шляхом відкритих торгів на закупівлю послуг щодо обробки даних, розміщення інформації на веб-вузлах, щодо програмного застосування та інші послуги щодо забезпечення інформаційно-технологічною інфраструктурою (розробка комплексної схеми розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності):

За результатами проведених відкритих торгів на закупівлю послуг переможцями торгів визнано Товариство з обмеженою відповідальністю "ТЕРРА ПРОДЖЕКТ" Комунальна організація виконавчого органу Київської міськради (Київської міськдержадміністрації) "Інститут Генерального плану міста Києва" та Товариство з обмеженою відповідальністю "Бетоніндустріяпроект".

Розпорядженням Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 13.10.2013р. № 2251 "Про затвердження Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в м. Києві" затверджено Комплексну схему розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в м. Києві. (а.с.39)

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції. з яким погодився і апеляційний суд, виходив з того, що комплексна схема, затверджена розпорядженням Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 13.10.2013р. №2251 "Про затвердження Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в м. Києві" всупереч вимогам п. 1.5. Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності не містить текстових та графічних матеріалів, якими визначаються місця розташування тимчасових споруд.

Судами встановлено, що комплексна схема складається з текстових матеріалів та визначає місця можливого розміщення тимчасових споруд, а не розташування тимчасових споруд, розроблені з урахуванням вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також існуючих містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що в документації конкурсних торгів в кваліфікаційних критеріях до учасників в порушення вимог п. 1.6. Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, не передбачено обов'язкової наявності у них ліцензії суб'єкта господарювання на виконання проектних робіт, та не передбачається надання таких документів учасниками торгів.

Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що комплексну схему розроблено переможцями торгів: Товариством з обмеженою відповідальністю "ТЕРРА ПРОДЖЕКТ" Комунальною організацією виконавчого органу Київської міськради (Київської міськдержадміністрації) "Інститут Генерального плану міста Києва" та Товариством з обмеженою відповідальністю "Бетоніндустріяпроект" за відсутності даних про наявність у цих суб'єктів господарювання ліцензії на виконання проектних робіт.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправною комплексної схеми суди попередніх інстанцій виходили з того, що скасування спірного розпорядження відповідача в цілому є достатнім способом захисту прав позивача.

Такі висновки судів попередніх інстанцій колегія суддів вважає передчасними з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, однією з підстав для задоволення позовних вимог суди вважали порушення відповідачем вимог пункту 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011р. №244, оскільки матеріали конкурсу не містили кваліфікаційних вимог до конкурсантів.

В той же час сама по собі відсутність таких вимог в конкурсних документах не може бути підставою для скасування розпорядження, за умови, якщо насправді конкурсанти відповідають таким умовам і мають відповідні ліцензії.

Так, в ході розгляду справи в суді апеляційної інстанції суду було надано ліцензії та кваліфікаційні сертифікати учасників конкурсу, однак в порушення вимог статті 159 КАС України, щодо законності та обґрунтованості судового рішення, судом такі докази відхилено, не досліджено та не дано їм оцінку в сукупності з іншими доказами, які є у справі.

Також, задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування рішення виконкому Київської міської ради, судами не зазначено в чому саме полягала протиправність такого рішення за умови, що в задоволенні позовних вимог безпосередньо до замовника робіт - Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, відмовлено.

Крім того, судами не було з'ясовано, на захист яких саме прав та інтересів подано даний позов саме громадською організацією.

Так, відповідно до статі 3 КАС (в редакції до 15.12.2017р.) позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.

Відповідно до статті 6 КАС Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

У випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 28.11.2013р. № 12-рп/2013, серед іншого, прийшов до висновку, що громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Із змісту позовної заяви вбачається, що її подано громадською організацією на захист інтересів своїх членів, однак не зазначено і судами не з'ясовано яких саме членів, чи порушено оскаржуваними рішеннями відповідачів і які саме права, свободи чи інтереси таких членів.

В свою чергу, передбачена законом можливість звернення до суду громадських організацій за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб передбачає, що такі особи можуть і самостійно звернутись до суду з таким позовом, що в свою чергу передбачає необхідність встановлення факту порушення їх прав, свобод чи інтересів оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

Відповідно до частини 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

За правилами частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

За таких обставин постанова окружного адміністративного суду м. Києва від 18.08.2014р. та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 31.03.2015р. підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 345, 350, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

п о с т а н о в и в:

Касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради задовольнити частково.

Постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 18.08.2014р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31.03.2015р. у даній справі скасувати, а справу направити до окружного адміністративного суду м. Києва на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Т.О. Анцупова

В.М. Кравчук