Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.09.2018 року у справі №804/16557/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 вересня 2018 року

Київ

справа №804/16557/15

адміністративне провадження №К/9901/11026/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №804/16557/15

за позовом Депутата Дніпропетровської обласної ради VII скликання ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної ради, Голови Дніпропетровської обласної ради ОСОБА_7 про скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_3 - представника позивача ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 січня 2016 року (головуючий суддя - Кононенко О.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року (головуючий суддя - Семененко Я.В., судді: Добродняк І.Ю Бишевської Н.А.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Депутат Дніпропетровської обласної ради VII скликання ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

1.1. визнати незаконним та протиправним рішення Дніпропетровської обласної ради від 16.12.2015 року № 7-1/VІІ "Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання";

1.2. скасувати рішення Дніпропетровської обласної ради від 16.12.2015 року № 7-1/VІІ "Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання".:

2. Позовна заява мотивована тим, що на порушення вимог частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», частини 3 статті 15 Регламенту Дніпропетровської обласної ради, затвердженого рішенням Дніпропетровської обласної ради від 19.11.2010 №7-2/VI, п.103 Інструкції з діловодства в Дніпропетровській обласній раді та її виконавчому апараті, затвердженої розпорядженням голови Дніпропетровської обласної ради №119-Р від 17.05.2012, проект оскаржуваного рішення у встановлений строк не був оприлюднений, що є підставою для визнання його незаконним та скасування.

3. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 січня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. Рішення судів аргументовані тим, що недотримання строку оприлюднення проекту спірного рішення не може бути беззаперечною підставою для його скасування, оскільки при прийнятті такого рішення було дотримано порядок його розгляду на засіданні обласної ради та процедуру голосування депутатами Дніпропетровської обласної ради VII скликання.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, ОСОБА_3 - представник позивача ОСОБА_1, звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог повністю.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 квітня 2016 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_3 - представника позивача ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 січня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року.

7. Верховний Суд ухвалою від 18 вересня 2018 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.

8. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін..

9. Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу:

9.1. Відповідно до пункту 104 Інструкції з діловодства в Дніпропетровській обласній раді та її виконавчому апараті №119-Р від 17.05.2012 проект рішення ради оприлюднюється лише після відповідної письмової резолюції голови обласної ради. Таким чином, відповідальність за не оприлюднення проекту рішення Дніпропетровської обласної ради від 16.12.2015 року № 7-1/VІІ "Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання" покладається на голову обласної ради - ОСОБА_7, який, як головуючий на пленарному засіданні, поставив на голосування зазначене питання.

9.2. В результаті порушення відповідачами норм частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», частини 3 статті 15 Регламенту Дніпропетровської обласної ради від 19.11.2010 №7-2/VI, пункту 103 Інструкції з діловодства в Дніпропетровській обласній раді та її виконавчому апараті №119-Р від 17.05.2012 року, текст проекту оскаржуваного рішення "Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання", стенограма першої сесії Дніпропетровської обласної ради VII скликання та остаточне рішення від 16.12.2015 року № 7-1/VІІ суттєво відрізняються щодо персонального складу постійних комісій.

9.3. При прийнятті оскаржуваного рішення не було з'ясовано волевиявлення депутатів щодо членства в тій чи іншій комісії. Крім того, депутати від Регіональної організації політичної партії «Опозиційний блок» в Дніпропетровській області залишили залу засідання, відмовившись голосувати за рішення, яке буде прийматися із порушенням закону.

10.Аргументи, викладені у запереченнях на касаційну скаргу.

10.1. Зі стенограми першого пленарного засідання Дніпропетровської обласної ради VII скликання видно, що на момент включення до порядку денного питання про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання жоден із депутатів не заперечував проти прийняття такого рішення.

10.2. Депутати від Регіональної організації політичної партії «Опозиційний блок» в Дніпропетровській області залишили залу засідання задовго від голосування за проект оскаржуваного рішення, та саме - при обранні першого заступника голови обласної ради.

10.3. Відповідальність за не оприлюднення проекту оскаржуваного судового рішення має покладатися на виконавчий апарат обласної ради та голову Дніпропетровської обласної ради VI - ОСОБА_8 оскільки саме він був головуючим на пленарному засіданні першої сесії Дніпропетровської обласної ради VII на момент включення даного питання до проекту денного.

Крім того, виконання діючим головою обласної ради - ОСОБА_7 вимог пункту 104 Інструкції з діловодства в Дніпропетровській обласній раді та її виконавчому апараті №119-Р від 17.05.2012 є технічно неможливим, оскільки голова обласної ради, його перший заступник та заступник обираються на першому пленарному засіданні відповідної ради. Дана обставина виключає можливість розміщення на сайті обласної ради проект рішення про постійні комісії із чітким закріпленням осіб за комісією.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. 16.12.2015 року відбулась перша сесія Дніпропетровської обласної ради VII скликання, на якій, серед інших, розглядалось питання визначення кількісного та персонального складу постійних комісій Дніпропетровської обласної ради.

12. 16.12.2015 року на першій сесії Дніпропетровської обласної ради VII скликання головою Дніпропетровської обласної ради ОСОБА_2 було винесено на голосування питання щодо формування постійних комісій обласної ради.

13. Проект оскаржуваного рішення був розданий присутнім на сесії депутатам Дніпропетровської обласної ради безпосередньо перед голосуванням.

14. Головою Дніпропетровської обласної ради було запропоновано затвердити проект рішення про персональний склад постійних комісій, який був зачитаний на засіданні обласної ради.

15. За результатами розгляду питань порядку денного Дніпропетровською обласною радою прийнято рішення від 16.12.2015 року № 7-1/VII «Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання».

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

16. Конституція України.

16.1. Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Кодекс адміністративного судочинства України.

17.1. Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

18. Закон України «про місцеве самоврядування в Україні»

18.1. Стаття 46. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.

Першу сесію новообраної районної у місті, районної, обласної ради скликає відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості не більше п'яти осіб - представників партій (блоків), які набрали найбільшу кількість голосів на виборах. Члени тимчасової президії почергово головують на пленарних засіданнях ради до обрання голови ради. З часу обрання голови ради він веде пленарні засідання ради відповідно до вимог цього Закону та регламенту ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

19. Закону України «Про доступ до публічної інформації».

19.1. Частина 3 статті 15. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

19.2. Стаття 24. Відповідальність за не оприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону несуть особи, винні у вчиненні такого порушення.

20. Регламенту Дніпропетровської обласної ради VI, що був чинний на момент виникнення спірних правовідносин.

20.1. Стаття 1. Порядок діяльності Дніпропетровської обласної ради, її органів та посадових осіб визначається Конституцією України, законами України „Про місцеве самоврядування в Україні", „Про статус депутатів місцевих рад", „Про службу в органах місцевого самоврядування", іншими законами України і цим Регламентом.

20.2. Стаття 2. Регламент Дніпропетровської обласної ради VІ скликання (далі - Регламент) установлює порядок підготовки, скликання і проведення сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради, формування органів ради, визначає порядок здійснення контрольних функцій, інших видів діяльності ради відповідно до її повноважень, установлених Конституцією України та законами України.

20.3. Стаття 14. Виконавчий апарат ради направляє кожному депутатові ради електронною поштою електронну версію проектів рішень та інших матеріалів, потрібних для проведення сесії. На прохання депутата ради не пізніше як за 3 дні до її відкриття, а у виняткових випадках - у день відкриття сесії, документи надаються йому на паперових носіях.

20.4. Частина 3 статті 15. Проекти рішень, внесені до проекту порядку денного, оприлюднюються на офіційному сайті обласної ради не пізніше, ніж за двадцять робочих днів до дати їх розгляду.

20.5. Стаття 36. Рішення ради приймаються більшістю депутатів від загального складу облради, крім випадків, передбачених Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні" і цим Регламентом. Рішення з процедурних питань приймаються простою більшістю голосів депутатів облради, присутніх на пленарному засіданні.

20.6. Стаття 37. Рішення обласної ради приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення. Рішення облради можуть прийматися без обговорення на пленарному засіданні, якщо жоден з депутатів не наполягає на цьому.

20.7. Стаття 103. Постійні комісії обласної ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів (у складі від 5 до 13 депутатів) для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання та здійснення контролю за виконанням рішень ради.

20.8. Стаття 104. Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії за пропозицією голови ради. Персональний склад постійних комісій формується, як правило, відповідно до пропорційного представництва депутатів у фракціях та групах. Депутат обласної ради повинен входити до складу однієї з постійних комісій. Усі члени комісії мають рівні права. До складу постійних комісій не можуть бути обрані голова обласної ради, перший заступник голови обласної ради та заступник голови обласної ради.

21. Інструкція з діловодства в Дніпропетровській обласній раді та її виконавчому апараті, затвердженої розпорядженням голови Дніпропетровської обласної ради №119-Р від 17.05.2012.

21.1. Пункт 103. Усі проекти рішень підлягають обов'язковому оприлюдненню на офіційному сайті Дніпропетровської обласної ради не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття та знімаються з сайту після опублікування прийнятих рішень обласної ради у разі, якщо такі не прийнято.

21.2. Пункт 104. Проект рішення оприлюднюється тільки після відповідної письмової резолюції голови обласної ради. З цією метою на розгляд голови ради подається проект рішення та службова записка за підписом заступника голови обласної ради згідно із функціональними обов'язками, завізована начальником відділу з питань правового забезпечення, корпоративних прав та відносин власності, головним спеціалістом з мовних питань загального відділу та безпосереднім виконавцем і зареєстрована в установленому порядку в загальному відділі. Проект рішення разом із електронною версією та службовою запискою з резолюцією голови обласної ради передається виконавцем до відділу з питань зв'язків із громадськістю та пресою виконавчого апарату для розміщення на офіційному сайті обласної ради.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

23. Перевіривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

24. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до стенограми першої сесії Дніпропетровської обласної ради VII скликання від 16.12.2015 року, Дніпропетровська обласна рада складається із 120 депутатів. На зазначеній сесії були присутні 109 депутатів Ради (більше половини від загального складу ради), тобто згідно Регламенту та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія Ради є повноважною для прийняття рішень.

Текст проекту рішення № 7-1/VII "Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання" був зачитаний головою Дніпропетровської обласної ради на засіданні обласної ради та жоден із присутніх на засіданні депутатів не заперечував проти його прийняття. За результатами голосування рішення прийнято на пленарному засіданні більшістю голосів (65 голосів).

Зважаючи на викладене, суди дійшли вірних висновків, що відповідачами дотримано процедуру прийняття оскаржуваного рішення.

25. Стосовно посилань касатора на порушення порядку оприлюднення проекту рішення № 7-1/VII "Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання" від 16.12.2015 року колегія суддів зазначає наступне.

Частиною 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Дане положення кореспондується із положенням пункту 103 Інструкції з діловодства в Дніпропетровській обласній раді та її виконавчому апараті, затвердженої розпорядженням голови Дніпропетровської обласної ради №119-Р від 17.05.2012 (далі - Інструкція №119-Р).

Пунктом 104 Інструкції №119-Р передбачено, що проект рішення оприлюднюється тільки після відповідної письмової резолюції голови обласної ради.

Разом з тим, відповідно до стенограми першої сесії Дніпропетровської обласної ради VII скликання від 16.12.2015 року, на момент включення до порядку денного сесії питання про проект рішення обласної ради «Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання», головуючим на пленарному засіданні до обрання голови обласної ради відповідно до частини 3 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» був голова Дніпропетровської обласної ради VI - ОСОБА_8

Дана обставина виключає можливість застосування пункту 104 Інструкції №119-Р щодо спірних правовідносин, яка, на думку позивача, покладає відповідальність за не оприлюднення проекту оскаржуваного рішення саме на діючого голову Дніпропетровської обласної ради - ОСОБА_2

26. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що при прийнятті спірного рішення не було з'ясовано волевиявлення депутатів щодо членства в тій чи іншій комісії. Крім того, як зазначає касатор, депутати від Регіональної організації політичної партії «Опозиційний блок» в Дніпропетровській області залишили залу засідання, відмовившись голосувати за рішення, яке буде прийматися із порушенням закону.

Разом з тим, вищезазначені доводи спростовуються стенограмою першої сесії Дніпропетровської обласної ради VII скликання від 16.12.2015 року, відповідно до якої депутати від Регіональної організації політичної партії «Опозиційний блок» в Дніпропетровській області залишили залу засідання задовго від голосування за проект оскаржуваного рішення.

27. Зважаючи на викладене, колегія суддів вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

28. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

29. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

30. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

31. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 - представника позивача ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 січня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді О.В.Білоус

І.Л.Желтобрюх