ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року

м. Київ

справа № 816/1394/18

адміністративне провадження №К/9901/67140/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року у складі судді Костенко Г.В. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року у справі № 816/1394/18 за позовом Першого заступника керівника Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області до Великобагачанської районної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Селянське (фермерське) господарство "С.Г.М.", про визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Перший заступник керівника Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області (надалі по тексту також - прокурор, позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Великобагачанської РДА Полтавської області (надалі по тексту також - відповідач ) від 19.12.2017 №408 "Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки";

- зобов`язати Великобагачанську РДА утриматися від затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки орієнтовною площею 150,00 га, яка розташована на території Устивицької сільської ради Великобагачанського району Полтавської області в межах колишнього КСП "Нива", розробленої на замовлення Селянського (фермерського) господарства "С.Г.М."

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року, яке залишено без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року, в задоволенні позову Першого заступника керівника Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення, яким позов прокурора задовольнити в повній мірі.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що земельна ділянка сільськогосподарського призначення площею 150,00 га сіножаті, кадастровий номер не визначений, згідно проекту землеустрою розташування земельних часток (паїв) в межах колишнього КСП «Нива» на території Устивицької сільської ради Великобагачанського району Полтавської області, не увійшла до площ земель, що підлягали розподілу (не паювалися), тому до нерозподілених (невитребуваних) земельних часток (паїв) не належить, що підтверджується відповідними належними доказами.

Також прокурором вказано, що оскільки СФГ «СГМ» не є землевласником чи землекористувачем даної земельної ділянки, тому господарство не може виступати замовником робіт з інвентаризації земельної ділянки орієнтовною площею 150,00 га, яка розташована на території Устивицької сільської ради Великобагачанського району, що також свідчить про протиправність спірного розпорядження Великобагачанської РДА.

У поданому відзиві відповідач та Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

У ході розгляду справи судами встановлено, що 14.12.2017 СФГ "С.Г.М." звернулося до голови Великобагачанської РДА з клопотанням про надання дозволу на проведення інвентаризації земельних ділянок (невитребувані частки (паї) на території Устивицької сільської ради Великобагачанського району Полтавської області орієнтовною площею 150,00 га, із земель бувшого КСП "Нива", зазначених в Державному акті на право колективної власності на землю, засвідченого головою Устивицької сільської ради 19.07.1996.

19.12.2017 головою Великобагачанської РДА прийнято розпорядження №408 "Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки".

Пунктами розпорядження визначено:

1. Провести інвентаризацію земельної ділянки орієнтовною площею 150,00 га, яка розташована на території Устивицької сільської ради Великобагачанського району Полтавської області в межах колишнього КСП "Нива".

2. Доручити СФГ "С.Г.М." вчинити комплекс необхідних та належних за законом дій щодо розробки технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки орієнтовною площею 150,00 га, яка розташована на території Устивицької сільської ради Великобагачанського району Полтавської області в межах колишнього КСП "Нива".

3. Виготовлену технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки подати на розгляд та затвердження районній державній адміністрації.

14.03.2018 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобагачанському, Глобинському, Семенівському, Хорольському районах управління з контролю за використанням та охороною земель - Карповим А.О. проведена перевірка з питань дотримання вимог земельного законодавства під час надання Великобагачанською РДА дозволу СФГ "С.Г.М." на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки площею 150,0000 га розташованої за межами населених пунктів на території Устивицької сільської ради Великобагачанського району Полтавської області, про що складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою від 14.03.2018 №192-ДК0262/АП09/01/-18.

Перевіркою встановлено, що розпорядження голови Великобагачанської РДА Полтавської області від 19.12.2017 №408 "Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки" прийняте всупереч вимог статей 17, 79-1, 122, 123, 124, 134 Земельного кодексу України.

Листом начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель від 27.03.2018 вих.№10-16-0.46-124/90-18 повідомлено позивача про складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою від 14.03.2018 №192-ДК0262/АП09/01/-18, копію якого додано до листа.

Вважаючи розпорядження голови Великобагачанської РДА від 19.12.2017 №408 "Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки" протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що розпорядження голови Великобагачанської РДА Полтавської області від 19.12.2017 №408 "Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки" прийнято відповідно до вимог Закону України "Про місцеві державні адміністрації", Закону України "Про землеустрій", Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)", Земельного кодексу України, Порядку проведення інвентаризації земель, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 513 від 23.05.2012.

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.

Ключовими правовими питаннями у справі є правомірність рішення про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки та наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді. З обох питань суди першої та апеляційної інстанції дійшли тотожних висновків про необґрунтованість позовних вимог та доведеність прокурором права на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави.

Насамперед, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

Звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та, покликаючись на частину 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відсутністю органу, уповноваженого на звернення до суду з позовом про скасування рішення РДА, яке стосується питання інвентаризації земельної ділянки.

Так, зазначав прокурор у позові, що чинним законодавством не визначені повноваження посадових осіб Держгеокадастру щодо звернення до суду з позовними заявами про визнання незаконними розпоряджень органів державної влади.

До суду з даним позовом прокурор звернувся в квітні 2018 року, тобто, після набрання чинності розділом IV Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (тут і надалі, в редакціях, що діяли на час звернення прокурора до суду з даним позовом).

Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини 4, 5 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У справі, що розглядається, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що фактично відсутній орган державної влади чи інший орган, який наділений повноваженнями щодо оскаржень рішень органу державної влади із земельних питань. Захист інтересів держави у цих правовідносинах спрямований за запобігання

На думку Суду, таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави статусом прокурора як позивача з огляду на наступне.

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.

У розвиток цього підходу Суд звертає увагу, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора до суду стала відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції.

Разом з тим, Суд зазначає, що відповідно до ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Таким органом була Державна інспекція сільського господарства України.

Проте постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 №447 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної інспекції сільського господарства за переліком згідно з додатком (п.1). Територіальні органи, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують виконання своїх функцій і повноважень до їх передачі відповідним органам виконавчої влади (п.2).

Згодом розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року №910-р Кабінет Міністрів України вирішив погодитися з пропозицією Міністерства аграрної політики та продовольства щодо можливості забезпечення здійснення покладених на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року «Про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру» функцій і повноважень Державної інспекції сільського господарства, що припиняється, із здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Отже, Кабінет Міністрів України передав Держгеокадастру функції з контролю за землями, які раніше виконувала Держсільгоспінспекція.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до пункту 4 пп. 25- 1, пп.25-5 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль):

а) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;

-вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо:

- приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Отже, забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.

Конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду).

У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом.

Якщо зазначений орган, котрий отримав звернення прокурора, протягом розумного строку не вживає відповідних заходів на захист інтересів держави, або здійснює їх неналежно, прокурор, з`ясувавши причини та умови, що цьому сприяли, як виняток, може звернутися до суду на захист інтересів держави.

Натомість у справі, що розглядається, прокурором не надано доказів щодо звернення до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів.

За таких обставин, Верховний Суд не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що підстави для представництва прокурором інтересів держави у справі наявні через відсутність органу, наділеного повноваженнями щодо оскаржень рішень органу державної влади з земельних питань. Звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Держгеокадастру.

Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність розпорядження голови Великобагачанської РДА Полтавської області від 19.12.2017 №408 "Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки", зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.

Відповідно до частини 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні ст. 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п.1 ч.1 ст. 240 КАС України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року по справі № 263/2038/16-а.

Отже, суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті.

Згідно ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Керуючись статтями 240, 340, 341, 349, 354, 355, 356, 369 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року у справі № 816/1394/18 скасувати.

Позовну заяву Першого заступника керівника Миргородської місцевої прокуратури Полтавської області до Великобагачанської районної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Селянське (фермерське) господарство "С.Г.М.", про визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко