Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.12.2019 року у справі №260/374/19
Постанова КАС ВП від 17.06.2020 року у справі №260/374/19

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 червня 2020 року

Київ

справа №260/374/19

адміністративне провадження №К/9901/36021/19

Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області,

третя особа: Державна казначейська служба України

про визнання протиправним та скасування наказу

за касаційною скаргою Державної казначейської служби України

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кухтея Р.В., Носа С.П., Іщук Л.П. від 14 листопада 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду із позовом до Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області (далі - РВ ФДМУ, відповідач), третя особа: Державна казначейська служба України (далі - третя особа), в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області № 00559 від 19 грудня 2018 року «Про скасування наказів Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області № 00479 від 1 листопада 2018 року та № 00498 від 15 листопада 2018 року».

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що рішення РВ ФДМУ в Закарпатській області про скасування наказів від 1 листопада 2018 року № 00479 та від 15 листопада 2018 року № 00498 та наказ РВ ФДМУ в Закарпатській області від 19 грудня 2018 року № 00559, яким відповідне рішення задокументовано, є незаконними, такими, що порушують законні права, свободи та інтереси позивача. Вважає, що даний наказ підлягає скасуванню з огляду на те, що жодним нормативним актом не передбачено право регіонального відділення ФДМУ скасовувати попередньо прийняті накази. Таким чином, РВ ФДМУ в Закарпатській області вийшов за межі своєї компетенції, приймаючи оскаржені накази та перевищив надані чинним законодавством повноваження.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що уповноважений орган управління державним майном надав мотивовану відмову у погодженні пропозиції щодо включення спірного майна до переліку об`єктів державної власності, що підлягають приватизації у встановлений Законом України «Про приватизацію державного і комунального майна» строк, а тому, отримавши відмову у погодженні Державної казначейської служби України, відповідач був зобов`язаний відповідно до вимог цього Закону відмовити ОСОБА_1 у включенні до переліку об`єктів, що підлягають приватизації приміщень за її заявами. У даному випадку РВ ФДМУ не наділене повноваженнями діяти на власний розсуд під час вирішення питання про включення чи не включення майна до вищевказаного переліку. Суд першої інстанції також взяв до уваги позицію відповідача, що спірне майно не підпадає під дію частини третьої статті 4 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна», оскільки використовується Казначейством шляхом надання його в оренду.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що надання згоди на включення об`єктів до переліку об`єктів державної власності, що підлягають приватизації, є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Надання такої згоди без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб. Крім того, апеляційним судом під час розгляду справи встановлено, що жодним нормативним актом не передбачено права РВ ФДМУ скасовувати попередні накази.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна казначейська служба України звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 23 грудня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 6 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 260/374/19, витребувано матеріали адміністративної справи та запропоновано учасникам подати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 26 травня 2020 року призначено розгляд справи № 260/374/19 у відкритому судовому засіданні на 16 червня 2020 року.

Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки тому, що частиною сьомою статті 11 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» уповноважені органи управління державним майном надають згоду на приватизацію об`єкта державної власності або вмотивовану відмову протягом 15 днів з моменту надходження звернення від державних органів приватизації. У зв`язку з цим, вважає, що оскільки лист Регіонального відділення Фонду держмайна № 07-07-002264 від 11 жовтня 2018 року Казначейство отримало 16 листопада 2018 року, то висновки суду апеляційної інстанції про пропуск Казначейством строку надання вмотивованої відмови є необґрунтованими, оскільки відповідний лист про відмову у погодженні надісланий 26 листопада 2018 року, тобто у межах встановленого Законом строку.

Від Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області надійшов відзив на касаційну скаргу Державної казначейської служби України, в якому відділення погоджується з доводами касаційної скарги, вважає їх обґрунтованими та просить задовольнити касаційну скаргу, скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що за результатами розгляду заяв про включення об`єкта права державної власності до переліку об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації, фізичної особи ОСОБА_1 від 9 жовтня 2018 року (вх. № ЗП/01922) та від 9 жовтня 2018 року (вх. № ЗП/01923), відповідно до Закону № 2269-VIII, Порядку надання та розгляду заяв про включення об`єктів права державної власності до відповідного переліку об`єктів великої або малої приватизації, що підлягають приватизації, затвердженого наказом ФДМУ № 675 від 22 травня 2018 року (далі - Порядок № 675), РВ ФДМУ було видано наказ № 00479 від 1 листопада 2018 року, яким прийнято рішення про включення об`єктів права державної власності до переліку об`єктів малої приватизації - окремого майна, що підлягає приватизації, а саме: вбудовані приміщення (поз.19, 20, 43, 44, 45), загальною площею 40,1 кв. м, на першому поверсі частини будівлі літ. «А» (місцезнаходження об`єкта: АДРЕСА_1; балансоутримувач об`єкта: Управління Державної казначейської служби України у Виноградівському районі Закарпатської області); вбудовані приміщення (поз.11-14), загальною площею 189,70 кв. м на першому поверсі частини будівлі літ. «А» (місцезнаходження об`єкта: 90300, Закарпатська область, АДРЕСА_1; балансоутримувач об`єкта: Управління Державної казначейської служби України у Виноградівському районі Закарпатської області).

За результатами розгляду заяв про включення об`єкта права державної власності до переліку об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації, фізичної особи ОСОБА_1 від 22 жовтня 2018 року (вх. № ЗП/02008) та від 22 жовтня 2018 року (вх. № ЗП/02009), РВ ФДМУ було видано наказ № 00498 від 15 листопада 2018 року, яким прийнято рішення про включення об`єктів права державної власності до переліку об`єктів малої приватизації - окремого майна, що підлягає приватизації, а саме: вбудовані приміщення (поз. 19-21), загальною площею 41,60 кв. м, першого поверху частини будівлі літ. «А» (місцезнаходження об`єкта: 90300, Закарпатська область, АДРЕСА_1; балансоутримувач об`єкта : Управління Державної казначейської служби України у Виноградівському районі Закарпатської області); вбудовані приміщення (поз.15, 16, 17, 18, 22), загальною площею 78,80 кв. м першого поверху частини будівлі літ. «А» (місцезнаходження об`єкта: 90300, Закарпатська область, АДРЕСА_1; балансоутримувач об`єкта: Управління Державної казначейської служби України у Виноградівському районі Закарпатської області).

1 листопада 2018 року та 15 листопада 2018 року РВ ФДМУ направлено листи до ФДМУ за №№ 01-07-02978, 01-07-02979 та 01-07-03139 стосовно прийняття рішення щодо включення об`єктів малої приватизації до переліку об`єктів державної власності що підлягають приватизації, зокрема, окремого майна, ініціювання приватизації якого здійснено потенційними покупцями.

Листом ФДМУ № 10-19-24019 від 23 листопада 2018 року, за результатами розгляду вище вказаних листів було повідомлено, що згідно абзацу другого частини другої статті 4 Закону № 2269-VIII не підлягає приватизації майно органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Разом з тим зазначено, що відповідно до абзацу першого частини третьої статті 4 цього Закону у разі, якщо майно органів державної влади та органів місцевого самоврядування, майно державних підприємств, що належать до сфери управління органів державної влади та місцевого самоврядування безпосередньо не забезпечує виконання зазначеними органами встановлених законодавством завдань, таке майно є об`єктами, що підлягають приватизації. Зважаючи на наведене, регіональне відділення при опрацюванні поданих потенційними покупцями заяв, керуючись вимогами Порядку № 675, мало не тільки формально відпрацювати подані заяви, а обов`язково отримати позиції уповноважених органів управління щодо підтвердження того, що запропоновані об`єкти безпосередньо не забезпечують виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування встановлених законодавством завдань і ці органи не заперечують щодо їх приватизації.

Як встановлено судами попередніх інстанцій з вказаного листа, до ФДМУ звернулася Державна Казначейська служба України (лист № 20-08/352-18716 від 13 листопада 2018 року), в якому йшлося про неправомірні дії регіонального відділення при прийнятті рішення щодо включення спірних об`єктів до переліку об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації. У листі Казначейства наголошено, що регіональному відділенню було надано вмотивовану відмову листом № 20-08/307-17623 від 26 жовтня 2018 року. Зважаючи на наведені факти, Казначейство вимагало скасувати наказ РВ ФДМУ № 00479 від 1 листопада 2018 року. Стосовно наказу РВ ФДМУ від 15 листопада 2018 року, зважаючи на попередню вмотивовану відмову Казначейства, а також на те, що запропоновані до включення об`єкти знаходяться за тією ж адресою, що і об`єкти у заявах фізичної особи ОСОБА_1 вх. № ЗП/01922 від 9 жовтня 2018 року та вх. № ЗП/01923 від 9 жовтня 2018 року, з високою ймовірністю можна прогнозувати отримання знов вмотивованої відмови уповноваженого органу управління.

У подальшому листом ФДМУ № 10-19-25421 від 12 грудня 2018 року регіональне відділення було повідомлено про те, що до Фонду звернулась Державна казначейська служба України (лист № 20-08/394-19374 від 23 листопада 2018 року) з клопотанням щодо скасування наказу РВ ФДМУ № 00498 від 15 листопада 2018 року, яке мотивоване тим, що регіональне відділення не скористалося в повній мірі часом на опрацювання заяви, як це передбачено частиною восьмою статті 11 Закону № 2269-VIII та видало наказ № 00498 від 15 листопада 2018 року. Крім того, Казначейство повідомило Фонд листом № 20-08/349-18556 від 12 листопада 2018 року, що РВ ФДМУ було надано вмотивовану відмову щодо включення цих об`єктів до переліку об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації.

У подальшому, наказом РВ ФДМУ № 00559 від 19 грудня 2018 року, відповідно до частини дев`ятої статті 11 Закону № 2269-VII, з урахуванням листів Державної казначейської служби України № 20-08/307-17623 від 26 жовтня 2018 року, № 20-08/349-18556 від 12 листопада 2018 року, № 20-08/406-19586 від 27 листопада 2018 року, № 20-08/20378 від 7 грудня 2018 року та листів ФДМУ № 10-19-24019 від 23 листопада 2018 року, № 10-19-25421 від 12 грудня 2018 року, було скасовано накази РВ ФДМУ № 00479 від 1 листопада 2018 року «Про включення об`єктів малої приватизації - окремого майна до переліку об`єктів, що підлягають приватизації» та № 00498 від 15 листопада 2018 року «Про включення об`єктів малої приватизації - окремого майна до переліку об`єктів, що підлягають приватизації», про що позивача повідомлено листом № 18-07-03541 від 21 грудня 2018 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Вирішуючи спір у цій справі по суті, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до висновку, що такий спір є публічно-правовим та має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства. Однак, колегія суддів вважає такий висновок передчасним з огляду на наступне.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак, сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб`єктів владних повноважень.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 5 червня 2018 року у справі № 805/4506/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом до Фонду державного майна України про визнання протиправним та скасування наказів, якими скасовано попередні рішення Фонду держмайна про включення об`єктів права державної власності до відповідного переліку об`єктів великої або малої приватизації, що підлягають приватизації.

Таким чином, цей позов пов`язаний із приватизацією об`єктів державної власності.

Статтею 1 Закону України «Про Фонд державного майна України» визначено, що Фонд держмайна є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами держави щодо об`єктів державної власності, що належать до сфери його управління, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності.

За приписами статті 4 цього Закону одним із завдань Фонду держмайна є управління об`єктами державної власності.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про Фонд державного майна України» до повноважень Фонду держмайна належить здійснення повноваження власника державного майна, у тому числі корпоративних прав, у процесі приватизації та контроль діяльності підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління; прийняття рішення про приватизацію; здійснення продажу державного майна в процесі його приватизації.

З наведених норм убачається, що у правовідносинах приватизації Фонд держмайна виконує функції власника майна та вчиняє правочини, спрямовані на відчуження речових прав держави на майно іншим фізичним та юридичним особам.

Спори щодо реалізації таких функцій та відчуження майна на користь інших осіб не можуть бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки не підпадають під визначення публічно-правового спору, наведеного у статті 4 КАС України, з огляду на те, що Фонд держмайна у таких правовідносинах не виконує владних управлінських функцій, а реалізує повноваження власника майна, що свідчить про приватноправовий характер цього спору.

Частиною першою статті 30 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» визначено, що спори щодо приватизації державного або комунального майна, крім спорів, які виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції адміністративних судів, вирішуються господарським судом у порядку, встановленому Господарським процесуальним кодексом України (ГПК України), крім випадків, коли сторони погодили передачу таких спорів на вирішення міжнародному комерційному арбітражу відповідно до частини дванадцятої статті 26 цього Закону.

Відповідно до частини другої статті 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо приватизації майна, крім спорів про приватизацію державного житлового фонду.

Зважаючи на викладене, суд дійшов висновку, що спір у цій справі є приватноправовим та з огляду на предмет спору має бути вирішений у порядку господарського судочинства.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду України від 1 грудня 2009 року у справі № 21-1506во09, у якій суд вказав, що господарські суди на загальних підставах вирішують, зокрема, спори, пов`язані з приватизацією державного та комунального майна (крім спорів про приватизацію державного житлового фонду), у тому числі спори про визнання недійсними відповідних актів органів місцевого самоврядування та органів приватизації.

Вказана позиція також підтверджена Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 29 січня 2019 року у справі № 805/2495/17-а, від 25 березня 2020 року у справі № 826/11186/18, в яких Велика Палата скасувала рішення адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі, оскільки спір у правовідносинах, що є подібними до тих, що виникли у справі, яка розглядається, не належить до юрисдикції адміністративних судів, а має розглядатися за правилами господарського судочинства.

Аналогічна правова позиція також міститься, зокрема, у постановах Верховного Суд від 20 травня 2019 року у справі № 815/5631/15, від 6 листопада 2019 року у справі № 826/367/16, від 15 листопада 2019 року у справі № 816/460/16.

Колегія суддів не знаходить підстав для відступу від зазначеного висновку.

Таким чином, сформована відповідно до статей 37, 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та статті 346 КАС України практика Великої Палати Верховного Суду (постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, що забезпечує, зокрема, здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права) стосовно обов`язку касаційного суду, встановивши порушення судами правил юрисдикції адміністративних судів, закривати провадження у справі незалежно від доводів касаційної скарги, має вже сталий характер.

Метою розгляду однакової категорії справ у межах судів однієї юрисдикції є, серед іншого, забезпечення єдності судової практики.

Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) у виходить з того, що принцип правової визначеності (legal certainty) має важливе значення для довіри до судової системи і верховенства права; правова визначеність також сприяє розвитку та економічного прогресу; необхідно, щоб суди, особливо вищі суди, створювали механізми для запобігання конфліктам та забезпечення узгодженості їхньої судової практики (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 "Про верховенство права" (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року на основі зауважень її членів ОСОБА_2 ( Нідерланди ), ОСОБА_4 ( Швейцарія ), ОСОБА_6 (Сполучене Королівство), ОСОБА_10 ( Фінляндія ); п. 44-50).

Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.

Відповідно до частин першої та третьої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

У разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків закриття провадження щодо кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, чи передачі справи частково на новий розгляд або для продовження розгляду. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява № 4451/70, пункт 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява № 36760/06, пункт 230).

Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 13089/87).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ, висловлену в справі «Омельченко проти України» (заява № 45965/08) про визнання заяви, яка стосувалася розмежування юрисдикцій між адміністративним та цивільними судами, неприйнятною у зв`язку з відсутністю порушення права заявника на доступ до суду; Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, пункт 1 статті 6 Конвенції закріплює «право на суд», в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів; для того щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (Bellet v. France, заява № 23805/94, пункт 36, «Церква села Сосулівка проти України», заява № 37878/02, пункт 50; Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а суди ухвалити рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких підстав колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Державної казначейської служби України слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.

Керуючись статтями 238, 239, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної казначейської служби України задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, третя особа: Державна казначейська служба України, про визнання протиправним та скасування наказу закрити.

Роз`яснити, що спір може бути розглянуто за правилами господарського судочинства та зазначити, що ОСОБА_9 має право протягом 10 днів з дня отримання відповідної постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

В.М. Шарапа