Історія справи

Ухвала КАС ВП від 31.07.2018 року у справі №826/3163/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 вересня 2019 року

Київ

справа №826/3163/16

адміністративне провадження №К/9901/56624/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мороз Л. Л.,

суддів: Бучик А. Ю., Рибачука А. І.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/3163/16

за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Київської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва, прийняте 12 квітня 2018 року у складі судді Каракашьян С. К. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду, прийняту 20 червня 2018 року у складі колегії суддів: головуючого Ключковича В. Ю., суддів Губської О. А., Літвіної Н. М.,

встановив:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Київської міської ради у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Київської міської ради щодо порушення порядку розгляду заяви ОСОБА_1 від 19 жовтня 2015 року про відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування будинку, господарських будівель і споруд у м. Києві та передання йому у власність зазначену земельну ділянку;

- зобов'язати Київську міську раду винести на найближчому пленарному засіданні сесії і розглянути заяву ОСОБА_1 від 19 жовтня 2015 року про відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у м. Києві та передання йому у власність земельної ділянки у порядку і в строки, встановлені чинним законодавством, та за результатами розгляду клопотання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, або надати мотивовану відмову у його наданні.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року, адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність Київської міської ради щодо порушення порядку розгляду заяви ОСОБА_1 від 19 жовтня 2015 року про надання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування будинку, господарських будівель і споруд у м. Києві. Зобов'язано Київську міську раду винести на найближче пленарне засідання сесії і розглянути заяву ОСОБА_1 від 19 жовтня 2015 року, зареєстровану за вх. № 08/Г-10016 про відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у м. Києві та передання йому у власність земельної ділянки у порядку і в строки, встановлені чинним законодавством, та за результатами розгляду клопотання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, або надати мотивовану відмову у його наданні.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 згідно довідки про безпосередню участь особи в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України №382 від 16 жовтня 2015 року в період з 03 серпня 2015 року по 26 вересня 2015 року безпосередньо брав участь в антитерористичній операції.

23 листопада 2015 року ОСОБА_1 було видано безтермінове посвідчення серії УБД № НОМЕР_2 на підставі якого такий має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій.

19 жовтня 2015 року позивач звернувся до Київської міської ради з заявою про надання йому, як учаснику антитерористичної операції, дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у м. Києві та передати у власність зазначену земельну ділянку.

До заяви ОСОБА_1 додано копії ідентифікаційного номеру, паспорта, документа, що засвідчує участь в АТО.

Вказану заяву отримано відповідачем - Київською міською радою 19 жовтня 2015 року та зареєстровано за вх. № 08/Г-10016.

Листом від 19 листопада 2015 року № 057029-08/Г-10016-16531 Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив позивача, що його заяву розглянуто Департаментом на виконання доручення заступника міського голови - секретаря Київради Резнікова О. Ю. від 19 вересня 2016 року № 08/Г-10016.

У листі позивача повідомлено про те, що відповідно до графіку оперативного надання інформації стосовно киян які беруть участь в антитерористичній операції у східних областях України, та переміщених з тимчасово окупованої території і зони проведення антитерористичної операції осіб, затвердженого розпорядженням Київського міського голови від 12 листопада 2014 року №398 "Про окремі питання координації діяльності і з підтримки киян, які беруть участь у антитерористичній операції у східних областях України, та переміщених з тимчасового окупованої території і зони проведення антитерористичної операції" Департаментом земельних ресурсів надається до Київської міської державної адміністрації інформація про заяви учасників проведення АТО стосовно безоплатної передачі у власність земельних ділянок на території міста Києва, в тому числі надано інформацію і про заяву ОСОБА_1

Вважаючи бездіяльність Київради протиправною, оскільки на час звернення до суду з даним позовом таку заяву відповідачем не було розглянуто належним чином, а свої права - порушеними, позивач звернувся з позовом до суду.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, дійшов висновку, що питання безоплатної передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, тобто, Київської міської ради, а існування принципу "мовчазної згоди", закріпленого у частині 7 статті 118 Земельного кодексу України, згідно якого позивач має право розпочати виготовлення проекту землеустрою після спливу місячного терміну з моменту отримання органом місцевого самоврядування відповідного клопотання, у межах спірних відносин не означає відсутність у позивача законного права отримати відповідне рішення органу місцевого самоврядування за результатами розгляду заявленого клопотання навіть після сплину місячного строку.

У касаційній скарзі відповідач заявив вимогу про скасування рішення судів першої та апеляційної інстанції та відмовити у позові.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Суд, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржених судових рішень - без змін, оскільки відсутні підстави для їх скасування.

У відповідності до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст. 14 Конституції України, право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Законом, що визначає забезпечення права на землю громадянам є Земельний кодекс України.

У відповідності до ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України, громадяни зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно ч. 7 ст. 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ч. 7 ст. 118 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відповідно до п. 34 ч.1 ст. 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до п.2 ч.1 ст. 22 Закону України від 15.01.1999 №401-XIV "Про столицю України-місто-герой Київ" у зв'язку зі здійсненням містом Києвом функцій столиці України Київська міська рада та Київська міська державна адміністрація, кожна в межах своєї компетенції, встановленої законами України, мають право, зокрема, встановлювати порядок утримання та експлуатації об'єктів, розташованих у місті, та прилеглої до них території, правила благоустрою, торговельного, побутового, транспортного, житлово-комунального та іншого соціально-культурного обслуговування, визначати особливості землекористування та використання інших природних ресурсів.

З огляду на вищезазначені норми, питання безоплатної передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, яким в даному випадку є Київська міська рада.

Як встановлено, пленарне засідання з питання розгляду заяви позивача не відбулося.

Порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності на час виникнення спірних правовідносин регулювався Тимчасовим порядком передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в м. Києві, який затверджений рішенням Київської міської ради "Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві" від 28.02.2013 №63/9120 (далі - Порядок №63/9120).

Згідно з ч. 1 ст.2 тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві з метою вирішення питань реалізації права на землю фізичними та юридичними особами визначає загальні положення і встановлює особливості та процедуру надання в постійне користування, передачі в оренду та у власність земельних ділянок із земель комунальної власності територіальної громади міста Києва, процедуру поділу чи об'єднання земельних ділянок комунальної власності, передачі в суборенду та поновлення договорів оренди земельних ділянок комунальної власності, а також визначає засади організації здійснення землеустрою, організації і здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності при проведенні землеустрою, координації діяльності місцевих органів земельних ресурсів.

Частиною 1 статті 21 Порядку №62/9120 встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні земельної ділянки у межах м. Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального гаражного та дачного будівництва чи ведення садівництва, подають безпосередньо до Київської міської ради клопотання про передачу земельної ділянки у власність, а у разі наміру одержати земельну ділянку для зазначених цілей в оренду - клопотання в довільній формі про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.

Згідно ч. 4,5 ст. 21 Порядку №62/9120 Секретаріат Київської міської ради разом з дорученням (резолюцією) Київського міського голови або заступника міського голови - секретаря Київради у день надходження клопотання або протягом наступного робочого дня надсилає його через приймальню Київради з земельних питань для опрацювання до Департаменту земельних ресурсів. У разі невідповідності клопотання та складу доданих до нього документів вимогам цього Порядку клопотання по суті не розглядається Департаментом земельних ресурсів, про що громадянин інформується відповідним листом протягом семи робочих днів з дня надходження клопотання з секретаріату Київської міської ради.

На момент виникнення спірних правовідносин порядок діяльності Київської міської ради регулювався чинним на той час рішенням від 12.11.2014 № 351/351 "Про Регламент Київської міської ради".

У відповідності до Преамбули Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради від 12.11.2014 №351/351 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) (далі - Регламент) даний регламент встановлює порядок діяльності Київради, її органів та посадових осіб, депутатських фракцій, груп, депутатів Київради, формування виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), а також визначає порядок взаємодії Київради та її виконавчого органу.

Згідно п. 5 ч. 3 ст. 4 Регламенту Київський міський голова скликає сесії та пленарні засідання Київради, вносить пропозиції, формує порядок денний пленарних засідань Київради, узгоджений на засіданні Президії Київради, і головує на пленарних засіданнях Київради.

За правилами ч.6 ст. 23 Регламенту Постійні комісії Київради (окрім профільної) протягом чотирнадцяти днів з моменту реєстрації проекту рішення у комісії опрацьовують його та за результатами розгляду проекту рішення 1) підтримують проект рішення Київради: 1.1) візують проект рішення без зауважень; 1.2) візують проект рішення із зауваженнями чи пропозиціями; 2) відхиляють проект рішення.

Зауваження чи пропозиції викладаються у висновку постійної комісії та направляються до профільної постійної комісії. Висловлені зауваження та пропозиції постійних комісій є обов'язковими для розгляду профільною постійною комісією Київради.

У разі ненадходження до профільної постійної комісії письмової інформації про результати розгляду постійною комісією проекту рішення протягом встановленого цією частиною строку, проект рішення вважається погодженим такою постійною комісією.

Як зазначає відповідач в касаційній скарзі, Департаментом земельних ресурсів не підготовлено (не передано) проект рішення Київської міської ради про надання дозволу про розроблення проекту землеустрою позивачу.

Проте суд не погоджується з наведеними доводами відповідача в обґрунтування правомірності його дій щодо невинесеня на пленарне засідання сесії і нерозгляду заяви позивача про відведення земельної ділянки, та вважає що така бездіяльність не узгоджуються з вимогами частини 7 статті 118 Земельного кодексу України щодо обов'язку у місячний строк розглянути клопотання і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні.

Земельний кодекс України не пов'язує вирішення місцевою радою питання про прийняття такого рішення із фактом проходження його проекту в органах та підрозділах місцевої ради.

Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем було допущено протиправну бездіяльність щодо розгляду клопотання позивача.

Щодо доводів відповідача в касаційній скарзі, що неприйняття Київською міською радою рішення про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою не порушує права позивача, оскільки позивач не позбавлений права самостійно замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, суд зазначає таке.

Згідно з абзацом 3 частини 7 статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов'язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб'єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17).

Враховуючи наведене, позов у цій справі є обґрунтованим.

Додатково суд зазначає, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки.

Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

Касаційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року у справі № 826/3163/16 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.........................................

Л. Л. Мороз

А. Ю. Бучик

А. І. Рибачук,

Судді Верховного Суду