Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 травня 2020 року

Київ

справа №826/5356/17

касаційне провадження №К/9901/61817/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.03.2018 (головуючий суддя: Мазур А.С.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018 (головуючий суддя: Мельничук В.П., судді: Ісаєнко Ю.А., Лічевецький І.О.) у справі №826/5356/17 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), Департаменту соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до суду з позовом до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), Департаменту соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просила:

визнати протиправним рішення Комісії для розгляду питань, пов`язаних із встановленням статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи при Департаменті соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради від 24.02.2017 №2;

визнати протиправними дії Департаменту соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо відмови позивачці у визнанні статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи з числа потерпілих категорії 1, щодо якої встановлено причинно-наслідковий зв`язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою;

зобов`язати Департамент соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) встановити ОСОБА_1 статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії А з числа потерпілих, щодо яких встановлено причинно-наслідковий зв`язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою та видати посвідчення і вкладку до нього категорії 1 серії А.

В обґрунтування своїх вимог позивачка зазначила, що саме по собі виключення зони посиленого радіоекологічного контролю із переліку радіоактивно забруднених територій не позбавляє право осіб, яким раніше були видані посвідчення потерпілого від Чорнобильської катастрофи, відповідного статусу. Статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи категорії 4 зберігається за особою, якій він присвоєний, довічно, оскільки його отримання до 01.01.2015 відбулось правомірно, а зміни, внесені до законодавства про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, жодним чином не впливають на статус потерпілих від Чорнобильської катастрофи категорії 4, який було отримано до 01.01.2015.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.03.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018, адміністративний позов задоволено частково:

визнано протиправним і скасовано рішення Комісії для розгляду питань, пов`язаних із встановленням статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи від 24.02.2017 №2 про відмову ОСОБА_1 у встановленні статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи та видачі посвідчення категорії 1 серії А та вкладки до нього;

зобов`язано Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) в особі Комісії для розгляду питань, пов`язаних із встановленням статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи визначити ОСОБА_1 статус особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи та видати посвідчення категорії 1 серії А і вкладку до нього.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з наявності у позивачки всіх юридичних підстав для встановлення статусу потерпілої внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та видачі посвідчення 1 категорії. Суди констатували, що виключення законодавцем з 01.01.2015 з правового поля зони посиленого радіоекологічного контролю не позбавляє особу статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи категорії 4, оскільки наявність такого статусу пов`язана, зокрема, з фактом постійного проживання або постійної роботи чи постійного навчання на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови проживання або роботи чи постійного навчання станом на 1 січня 1993 року у цій зоні не менше чотирьох років, в той час як зона посиленого радіоекологічного контролю існувала до 01.01.2015. При цьому суд першої інстанції вказав на те, що встановлення статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи та видача у зв`язку з цим посвідчення відноситься до виключеної компетенції Комісії для розгляду питань, пов`язаних із встановленням статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, а тому відмовив у задоволенні вимог заявлених до Департаменту.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судами обставин у справі, що призвело до неправильного вирішення спору. Скаржник вказує на те, що з 01.01.2015 набув чинності Закон України від 28.12.2014 №76-VІІІ «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон №76-VІІІ), яким статтю 2 Закону України від 28.02.1991 №796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон№796-XII) було виключено (підпункт 1 пункту 4). Виключено також абз. 5 частини другої статті 2 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», який визначав зону посиленого радіоекологічного контролю як одну із зон радіоактивно забруднених територій. Відтак, на переконання скаржника, починаючи з 01.01.2015 відсутні правові підстави для віднесення позивачки до постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії, з числа потерпілих від Чорнобильської катастрофи 4 категорії та видачі відповідного посвідчення. Також скаржник вказує на те, що причинний зв`язок інвалідності позивачки з Чорнобильською катастрофою встановлено після набрання Законом №76-VІІІ чинності, а тому є обґрунтовані підстави вважати, що станом на травень 2016 року ОСОБА_1 не проживала та не працювала у зоні посиленого радіоекологічного контролю.

Ухвалою Верховного Суду від 27.09.2018 відкрито касаційне провадження у справі.

В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 20.06.2019 визначений новий склад суду.

На адресу суду касаційної інстанції від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому остання з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

У надісланому на адресу суду відзиві на касаційну скаргу Департамент соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) підтримав доводи та вимоги касаційної скарги відповідача-1 та просить суд задовольнити касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 11.06.1979 по 25.12.1995 ОСОБА_1 постійно проживала по АДРЕСА_1 , що було віднесене до зони посиленого радіоекологічного контролю.

25.10.2000 позивачці було видано посвідчення громадянки, яка постійно проживає або працює на території зони посиленого радіологічного контролю категорії 4 серія НОМЕР_1 .

11.05.2016 Експертним висновком Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України №8245 встановлено, що ОСОБА_1 отримала захворювання - злоякісне новоутворення тіла матки, ст. І-С, Т1N0M0, пов`язане з впливом аварії на ЧАЕС.

07.02.2016 позивачка звернулася до УПСЗН Святошинської районної в м. Києва державної адміністрації із заявою про встановлення статусу особи, потерпілої внаслідок Чорнобильської катастрофи, втім листом від 27.02.2017 №3268/35-02/15 їй було відмовлено з мотивів відсутності підстав для визначення цього статусу.

08.06.2016 позивачка звернулася до Святошинської районної в м. Києві державної адміністрації з проханням видати їй посвідчення особи, потерпілої внаслідок Чорнобильської катастрофи першої категорії, однак на своє прохання також отримала відмову.

З цим же питанням 09.06.2016 позивачка звернулася до Департаменту соціальної політики м. Києва, однак листом від 30.06.2016 №051/ОП/А-2402-005/3 їй також було відмовлено.

04.01.2017 позивачка знову звернулася до УПСЗН Святошинського району м. Києва з проханням здійснити подання до Департаменту праці та соціального захисту населення Київської міської державної адміністрації про видачу ОСОБА_1 посвідчення особи, потерпілої внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії, однак листом від 18.01.2017 №868/35-01/15 їй було відмовлено з підстав, що у зв`язку із набранням чинності Закону №76-VIIІ заявниця починаючи з січня 2015 року втратила право на пільги, передбачені Законом №796-XII.

24.02.2017 на засіданні Комісії для розгляду питань, пов`язаних із встановленням статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи було розглянуто питання щодо встановлення ОСОБА_1 статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи (з числа потерпілих) категорії 1, за наслідками якого Комісією ухвалено рішення, оформлене протоколом №2, про відмову у встановленні цього статусу та видачі посвідчення.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до статті 11 Закону №796-XII до потерпілих від Чорнобильської катастрофи належать, зокрема, особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови, що вони за станом на 1 січня 1993 року прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у цій зоні не менше чотирьох років (пункт 4 частини 1 наведеної норми).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 14 цього Закону для встановлення пільг і компенсацій визначаються категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, зокрема інваліди з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи (статті 10, 11 і частина третя статті 12), щодо яких встановлено причинний зв`язок інвалідності, хвороби внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу, - категорія 1.

Отже, для отримання постраждалими статусу категорії 1 необхідні три умови: 1) інвалідність; 2) статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи; 3) причинний зв`язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою.

Щодо першої та третьої умови спір між сторонами відсутній.

Ключовим правовим питанням, щодо якого виник спір, є питання збереження у позивачки статусу потерпілої від Чорнобильської катастрофи внаслідок зміни закону та виключення з переліку зон радіоактивного забруднення зони посиленого радіоекологічного контролю.

Вирішуючи це питання, Суд виходить з такого.

Відповідно до статті 65 Закону №796-XII учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілим від Чорнобильської катастрофи видаються посвідчення, виготовлені за зразками, затвердженими Кабінетом Міністрів України. При зміні категорії, а також у випадках, передбачених статтею 17 цього Закону, посвідчення підлягає заміні. Посвідчення «Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС» та «Потерпілий від Чорнобильської катастрофи» є документами, що підтверджують статус громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та надають право користування пільгами, встановленими цим Законом.

На виконання зазначеного Закону постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.1997 №51 затверджено Порядок видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, що регулює правила видачі посвідчень учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи (далі - Порядок №51).

Відповідно до пункту 10 Порядку №51 інвалідам з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілим від Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорії 1, щодо яких встановлено причинний зв`язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, посвідчення видаються на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про встановлення інвалідності відповідної групи, пов`язаної з наслідками Чорнобильської катастрофи.

Відповідно до статті 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.

Конституцій Суд України Рішенням від 17 липня 2018 року №6-р/2018 визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 2, абзаци перший, другий підпункту 3, підпункт 4, абзаци перший, другий підпункту 5, абзаци перший - четвертий підпункту 6, підпункт 7 пункту 4 розділу I Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII.

Конституційний Суд України звернув увагу на засадничий характер обов`язку держави щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи та на необхідність виокремлення категорії громадян України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і потребують додаткових гарантій соціального захисту у зв`язку з надзвичайними масштабами вказаної катастрофи та її наслідків.

Встановлення у законах України пільг, компенсацій та гарантій громадянам України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, обумовлено виконанням державою свого конституційного обов`язку, передбаченого статтею 16 Основного Закону України, щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи та збереження генофонду Українського народу. Такі пільги, компенсації та гарантії є особливою формою відшкодування завданої шкоди вказаній категорії громадян, а тому скасування чи обмеження цих пільг, компенсацій і гарантій без рівноцінної їх заміни свідчитиме про відступ держави від її конституційного обов`язку.

Скасування пільг, компенсацій та гарантій не відповідає конституційному обов`язку держави, передбаченому у статті 16 Основного Закону України, щодо осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, тому пільги, компенсації та гарантії є такими, що захищені Конституцією України від негативних наслідків для цієї категорії осіб при внесенні змін до законодавства України (пункт 4 мотивувальної частини).

Крім того, зазначеним Рішенням Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема і підпункт 4 Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року №76-VIII, яким у Законі України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» виключено статтю 23, якою було передбачено компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4. Отже, право на компенсації та пільги постраждалих, віднесених до категорії 4, було підтверджено.

Визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій до ухвалення Закону №76-VIII від 28 грудня 2014 року містилося у статті 2 Закону № 796-XII. Відповідно до цієї статті до зон радіоактивного забруднення було віднесено такі зони: (1) зона відчуження, (2) зона безумовного (обов`язкового) відселення, (3) зона гарантованого добровільного відселення та (4) зона посиленого радіоекологічного контролю.

Аналогічне визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій містилося у статті 2 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи».

1 січня 2015 року набув чинності Закон №76-VIII, яким статтю 2 Закону №796-XII було виключено (підпункт 1 пункту 4). Виключено також абз. 5 частини другої статті 2 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», який визначав зону посиленого радіоекологічного контролю як одну із зон радіоактивно забруднених територій.

Разом з тим, цим законом не передбачено, що раніше видані посвідчення особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи 4 категорії, є недійсними.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивачка набула статусу потерпілої від Чорнобильської катастрофи категорії 4 - 25.10.2000, тобто до 1 січня 2015. Цей статус є безстроковий.

Виключення з січня 2015 року зони посиленого радіоекологічного контролю не позбавляє позивачки статусу потерпілої від Чорнобильської катастрофи категорії 4, оскільки такий статус було набуто правомірно, а законні підстави для його припинення відсутні.

Крім того, Закон №796-XII у редакції, чинній після 1 січня 2015 року, передбачає надання особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 4, певних пільг та компенсацій. Зокрема, статті 51, 56 вказаного Закону передбачають надання особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 4, додаткової пенсії та пільг щодо обчислення стажу роботи (служби).

На підставі викладеного, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що виключення з 1 січня 2015 року зони посиленого радіоекологічного контролю із переліку радіоактивно забруднених територій не позбавляє статусу потерпілого осіб, яким раніше, до 31 грудня 2014 року, було встановлено статус і видано посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи. Особа, якій видано безтермінове посвідчення громадянина, який постійно проживав на території зони посиленого радіологічного контролю (категорія 4), для цілей застосування пункту 1 частини першої статті 14 Закону №796-XII, вважається потерпілим від Чорнобильської катастрофи.

Посвідчення позивачки категорії 4 є чинним та зберігається за нею довічно, а тому на момент звернення із заявою про надання посвідчення потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 позивачка мала статус потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Враховуючи викладене та той факт, що ОСОБА_1 встановлена 2 група інвалідності (захворювання пов`язане із впливом аварії на ЧАЕС), остання має право на отримання статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, а тому дії відповідача-1 щодо відмови позивачці у наданні статусу постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та видачі посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, є неправомірними і належним способом захисту її порушених прав є зобов`язання Комісію встановити ОСОБА_1 статус особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи та видати посвідчення категорії 1 серії А і вкладку до нього.

Питання застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах уже вирішувалось Верховним Судом, зокрема, у постановах від 20 березня 2019 року у справі №697/121/17 (ухвалена Верховним Судом у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав), від 17 квітня 2019 року у справі №823/1978/18, від 19 вересня 2019 року у справі №556/1172/17, від 03 жовтня 2019 року у справі №379/298/17, від 23 жовтня 2019 року у справі №802/1243/17-а, від 25 листопада 2019 року у справі №697/759/17, від 27 листопада 2019 року у справі №360/66/17-19, від 19 лютого 2020 року у справі №697/2382/16-а та від 28 квітня 2020 року у справі №360/2307/16-а і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у ній висновків.

Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в запереченнях на позов та апеляційній скарзі з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача-1 не містить.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України» та «Рябих проти Російської Федерації», у справі «Нєлюбін проти Російської Федерації») повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для їх скасування - відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018 у справі №826/5356/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа