Історія справи

Ухвала КАС ВП від 10.11.2020 року у справі №820/727/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 листопада 2020 року

Київ

справа №820/727/17

адміністративне провадження №К/9901/4338/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А. Ю.,

суддів - Мороз Л. Л., Рибачука А. І.,

розглянувши у порядку спрощеного спрвадження касаційну скаргу Прокуратури Харківської області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2017 року (суддя Панченко О. В. ) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року (колегія суддів:

Зеленський В. В., П'янова Я. В., Чалий І. С. ) у справі № 820/727/17 за позовом Керівника Харківської місцевої прокуратури № 1, Прокуратури Харківської області до Харківської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "Водограй ВКП", третя особа - ОСОБА_1, про визнання незаконним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

В лютому 2017 року керівник Харківської місцевої прокуратури №1, Прокуратура Харківської області звернулися до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "ВОДОГРАЙ ВКП", в якому просили суд визнати незаконним та скасувати пункт 4.1 додатку до рішення Харківської міської ради № 39/15 "Про внесення змін до рішень Харківської міської ради з містобудівних питань" від 23.12.2015 року.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 03.08.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від
24.10.2017, в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в позов задовольнити.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що ст. 67 Закону України "Про запобігання корупції" передбачено, що рішення, прийняте з порушенням вимог ст. 67 Закону України "Про запобігання корупції", підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади. Вказує, що одним із засновників Товариства з обмеженою відповідальністю "Водограй ВКП" є ОСОБА_1, депутат Харківської міської ради 7 скликання, який брав участь у голосуванні стосовно питання щодо "Внесення змін до рішення Харківської міської ради з містобудівних питань" та прийняття рішення Харківської міської ради № 39/15 від
23.12.2015, а тому ним допущено конфлікт інтересу. Вказане встановлене постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 24.10.2016 у справі № 638/16518/16, якою визнано ОСОБА_1 винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 172-7 КУпАП.

Ухвалою Верховного Суду від 03.01.2018 відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а судове рішення - залишити без змін.

Також від Прокуратури Харківської області надійшло клопотання про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою формування єдиної правозастосовчої практики з питання застосування, зокрема ст. 67 Закону № 1700, оскільки Верховним Судом у справах № 237/2574/17, № 237/2240/17 та 459/2673/16 зроблено протилежні висновки щодо застосування ст. 67 Закону України "Про запобігання корупції" при оскарженні рішень місцевих рад.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла до висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.

Судами встановлено, що рішенням Харківської міської ради №39/15 "Про внесення змін до рішень Харківської міської ради з містобудівних питань" від 23.12.2015 внесено зміни до рішень сесій Харківської міської ради згідно з додатком.

Зокрема, внесено зміни до підпункту 1.2 пункту 1 додатку 1 рішення 42 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 23.09.2015 №1990/15 "Про надання дозволу на збереження об'єктів самочинного будівництва та на розроблення документації із землеустрою для експлуатації, обслуговування об'єктів", яким, крім іншого, Товариству з обмеженою відповідальністю "ВОДОГРАЙ ВКП" було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель територіальної громади м. Харкова, ділянка № 1 орієнтованою площею 0,0088 га для експлуатації магазину літ. "А-1", ділянка №2 орієнтованою площею 0,0016 га для експлуатації насосної станції по АДРЕСА_1).

Згідно оскаржуваного рішення по даній справі в підпункті 1.2 пункту 1 додатку 1 до рішення 42 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 23.09.2015 №1990/15 "Про надання дозволу на збереження об'єктів самочинного будівництва та на розроблення документації із землеустрою для експлуатації, обслуговування об'єктів" замінено по тексту цифри та слова "0,0088 га" на цифри та слова "0,0430 га".

Одним із засновників Товариства з обмеженою відповідальністю "Водограй ВКП" є ОСОБА_1 - депутат Харківської міської ради 7 скликання, який брав участь у голосуванні стосовно питання щодо "Внесення змін до рішення Харківської міської ради з містобудівних питань" та прийняття рішення Харківської міської ради № 39/15 від 23.12.2015.

Постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 24.10.2016 по справі №638/16518/16-п депутата Харківської міської ради ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частини 2 статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення (порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів) стосовно прийняття оскаржуваного в даній справі рішення та накладено адміністративне стягнення у розмірі 200 неоподаткованих мінімумів доходів громадян, що складає 3400 гривень на користь держави. Вказана постанова суду набрала законної сили 05.11.2016.

Обґрунтування позовних вимог щодо незаконності оскаржуваного рішення зводиться до того, що 23.12.2015 під час його прийняття третя особа у справі - ОСОБА_1, будучи депутатом Харківської міської ради 7 скликання та одночасно одним з засновників Товариства з обмеженою відповідальність "Водограй ВКП", діючи в порушення вимог ст. 28 Закону України "Про запобігання корупції", усвідомлюючи суперечність між його приватним інтересом як засновника ТОВ "Водограй ВКП" та, як наслідок, особистою майновою зацікавленістю, голосував "ЗА" вказане рішення, що, на думку прокурора, істотно впливає на об'єктивність та неупередженість прийнятого рішення.

Прокурор, вважаючи незаконним та таким, що підлягає скасуванню пункт 4.1 додатку до рішення Харківської міської ради № 39/15 "Про внесення змін до рішень Харківської міської ради з містобудівних питань" від 23.12.2015, посилаючись ст. 67 Закону України "Про запобігання корупції", звернувся до суду з вказаним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що ознак протиправності оскаржуваного рішення та шкоди, що ним завдана не встановлено. Рішення ухвалене у відповідності до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Харківської міської ради, колегіально за принципом 1 депутат - 1 голос, незважаючи, що в його ухваленні брав участь депутат ОСОБА_1, який мав зацікавленість в прийнятті цього рішення, тобто мав місце конфлікт інтересів, законність оскаржуваного рішення необхідно розглядати в тому аспекті чи могло воно бути ухваленим без урахування ухвального голосу зазначеного депутата згідно приписів ст. 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Голос депутата ОСОБА_1 не був вирішальним, не міг вплинути на прийняття чи неприйняття спірного рішення, тобто наявний конфлікт інтересів не мав вирішального значення для ухвалення спірного рішення і не спричинив негативних наслідків.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до частини 2 статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради здійснюється вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

У частини 2 статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Загальний склад ради визначається відповідно до закону про вибори.

Рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради.

Згідно з частиною дванадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Відповідно до ч.1-3 ст.16 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання загальний склад Харківської міської ради становить 84 депутати.

Правомочний склав міської ради - кількість депутатів, обраних до міської ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку, яка становить не менше як дві третини від загального складу міської ради.

Відповідно до частин 1-3 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених частини 2 статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні". Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята статті 59 Закону № 280/97-ВР).

У частини 2 статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.

Здійснення контролю за дотриманням вимог частини першої цієї статті, надання зазначеним у ній особам консультацій та роз'яснень щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном, що може бути неправомірною вигодою та подарунками, покладається на постійну комісію, визначену відповідною радою.

З аналізу Закону № 280/97-ВР вбачається, що ним урегульовано питання організації роботи органу місцевого самоврядування, яким є міська рада, визначено обсяг повноважень та порядок діяльності вказаного органу.

З аналізу частини другої статті 59-1 Закону № 280/97-ВР вбачається, що обов'язки щодо попередження конфлікту інтересів у депутата місцевої ради покладено не лише на такого депутата, але і на відповідну постійну комісію ради.

Якщо Законом № 280/97-ВР врегульовано правовий статус, склад та повноваження і порядок дій органів місцевого самоврядування, то терміни "реальний конфлікт інтересів", "потенційний конфлікт інтересів ", "неправомірна вигода ", "подарунок" вживаються у значенні, наведеному в Законі України "Про запобігання корупції" № 1700-VII, що прямо зазначено у примітці до Законі України "Про запобігання корупції" № 1700-VII.

~law20~ визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення недоліків корупційних правопорушень.

У ~law21~ надано значення термінів, які у ньому вживаються:

близькі особи - особи, які спільно проживають, пов'язані спільним побутом і мають взаємні права та обов'язки із суб'єктом, зазначеним у ~law22~ (крім осіб, взаємні права та обов'язки яких із суб'єктом не мають характеру сімейних), у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі, а також - незалежно від зазначених умов - чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням згаданого суб'єкта;

потенційний конфлікт інтересів - наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об'єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;

реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Зокрема, згідно з підпунктом "б" ~law23~ суб'єктами, на яких поширюється дія ~law24~, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови.

Відповідно до ~law25~ особи, зазначені у ~law26~, зобов'язані:

1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів;

2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;

3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;

4) вживати заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.

Тобто, при виникненні конфлікту інтересів у депутата сільської ради він має діяти у відповідності до правила, передбаченого у статті 59-1 Закону № 280/97-ВР, згідно з яким можливість брати участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою пов'язано з виконанням ним такої умови: самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.

Разом з тим у ~law27~ зазначено, що у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

Крім того, у ~law28~ передбачено, що про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. З урахуванням вимог статті 59-1 та 47 Закону № 280/97-ВР необхідно зазначити, що про наявність такого конфлікту інтересів мав заявити і член відповідної постійної комісії міської ради, до обов'язків якої входить урегулювання конфлікту інтересів у депутатів сільської ради чи будь-який депутат міської ради, якому було відомо про те, що депутат ОСОБА_1 входить до засновників ТОВ "Водограй ВКП", якому оскаржуваним рішенням збільшувалась площа земельної ділянки для розробки проекту землеустрою.

Згідно з ~law29~ нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог ~law30~, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема НАЗК, органу місцевого самоврядування.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 як депутат Харківської міської ради брав участі у голосуванні на засіданні сесії місцевої ради 23 грудня 2015 року за прийняття рішення № 39/15 "Про внесення змін до рішень Харківської міської ради з містобудівних питань".

Колегія суддів вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій, що голос ОСОБА_1 не був вирішальним та не вплинув на правомірність прийняття цього рішення, а також, що чинним законодавством не передбачено необхідності безумовного скасування рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого за наявності конфлікту інтересів.

У світі існує чітке бачення того, що корупція становить серйозну загрозу верховенству права, підриває основи демократії, нівелює соціальну справедливість, перешкоджає економічному розвитку та загрожує належному виконанню державою своїх зобов'язань щодо поваги, захисту, сприяння та виконання прав людини, що знайшло своє відображення у Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 року, яка набрала чинності для України з 01 січня 2010 року, та відповідно до статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України (далі - Конвенція ООН проти корупції).

Тому ~law31~ не можна розглядати окремо і без співставлення з вимогами ~law32~ щодо імперативної заборони, у тому числі і депутату місцевої ради, брати участь у прийнятті рішення органом у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. ОСОБА_1 вказану норму порушив, що підтверджено постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 24.10.2016 у справі № 638/16518/16.

Крім того, не лише депутат місцевої ради зобов'язаний запобігати конфлікту інтересів. Такий обов'язок прямо покладено на відповідну постійну комісію місцевої ради та на кожного депутата місцевої ради, який обізнаний з наявністю конфлікту інтересів у іншого депутата місцевої ради (статті 59-1 та 47 Закону № 280/97-ВР).

Отже, для встановлення порушення процедури прийняття рішення, визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно потенційного чи реального), а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом.

Прийняте в умовах реального конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує, спаплюжує таке рішення, та, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування в цілому.

Аналогічні висновки щодо застосування вимог ~law33~ Велика Палата Верховного Суду сформувала у постанові від 20.03.2019 у справі № 442/730/17 з метою формування єдиної правозастосовчої практики.

Отже, колегія суддів вважає, що пункт 4.1 додатку до рішення Харківської міської ради № 39/15 "Про внесення змін до рішень Харківської міської ради з містобудівних питань" від 23.12.2015 прийняте з порушенням ~law34~, статті 59-1 Закону № 280/97-ВР, є незаконним, оскільки прийняте в умовах реального конфлікту інтересів одного з депутатів, яка голосувала за прийняття такого рішення та бездіяльності інших депутатів відповідної ради, які як члени постійної комісії з врегулювання конфлікту інтересів не вчинили жодних дій для врегулювання такого конфлікту, що є підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій та прийняття нового рішення про задоволення позову.

Крім того, особа, яка зверталася до органу місцевого самоврядування з відповідною заявою, а саме ТОВ "Водограй ВКП", не позбавлений можливості звернутися до Харківської міської ради про розгляд відповідної заяви у встановленому законом порядку, оскільки порушення, допущене радою при прийнятті оскаржуваного рішення, не є перешкодою для повторного розгляду вказаного питання із дотриманням вимог чинного законодавства.

Таким чином судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового про задоволення позовних вимог.

Відповідно до частин 1 , 3 та 4 статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Стосовно поданого клопотання про передачу вказаної справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою формування єдиної правозастосовчої практики з питання застосування, зокрема ст. 67 Закону № 1700, колегія суддів дійшла висновку, що воно задоволенню не підлягає з підстав наявності відповідного висновку, сформованого у постанові від 20.03.2019 у справі № 442/730/17.

Керуючись ст.ст. 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

В задоволенні клопотання Прокуратури Харківської області про передачу справи № 820/727/17 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відмовити.

Касаційну скаргу Прокуратури Харківської області задовольнити.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати пункт 4.1 додатку до рішення Харківської міської ради № 39/15 "Про внесення змін до рішень Харківської міської ради з містобудівних питань" від 23.12.2015.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук