Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 січня 2024 року

м. Київ

справа № 320/368/22

адміністративне провадження № К/990/34156/22

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №320/368/22

за позовом ОСОБА_1 до Гатненської сільської ради Фастівського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 травня 2022 року (суд у складі головуючого судді Басая О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року (суд у складі головуючого судді Черпіцької Л.Т., суддів: Глущенко Я.Б., Пилипенко О.Є.) у справі №320/368/22

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2022 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Гатненської сільської ради Фастівського району Київської області (далі по тексту - відповідач, Гатненська сільська рада), в якому просив:

- визнати протиправним рішення Гатненської сільської ради №12/86 від 26 серпня 2021 року про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 га на території Гатненської територіальної громади;

- зобов`язати Гатненську сільську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 га на території Гатненської територіальної громади, згідно клопотання від 22 липня 2021 року.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відмова відповідача в наданні йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 га на території Гатненської територіальної громади не відповідає положенням статті 118 Земельного кодексу України, у зв`язку з чим є протиправною та підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 30 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправним рішення Гатненської сільської ради №12/86 від 26 серпня 2021 року про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 га на території Гатненської територіальної громади.

Зобов`язано Гатненську сільську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 22 липня 2021 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 га на території Гатненської територіальної громади.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позов частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не надано доказів недотримання позивачем встановленої статтею 118 Земельного кодексу України процедури отримання дозволу на розробку проекту землеустрою та не зазначено обставин, які виключали б можливість прийняття рішення про надання такого дозволу, зокрема, у чому саме полягає невідповідність місця розташування обраної позивачем земельної ділянки вимогам містобудівної документації та якій саме містобудівній документації суперечить клопотання позивача і в якій саме частині.

У задоволенні позовної вимоги про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою суди попередніх інстанцій відмовили, оскільки така вимога стосується втручанням у дискреційні повноваження відповідача щодо розпорядження землею та прийняття конкретного виду рішення, що не відповідає завданню адміністративного суду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, представником позивача подано до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 травня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року у справі №320/368/22 в частині позовних вимог та прийняти в цій частині нове рішення про задоволення позову.

Як на підставу касаційного оскарження, скаржник зазначає, що оскаржувані рішення прийнято в результаті неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 03 березня 2021 року по справі №320/4182/20, від 31 липня 2020 року по справі №810/2474/18, від 22 січня 2020 року по справі №560/798/16-а, від 24 грудня 2019 року по справі №823/59/17, від 31 жовтня 2019 року по справі №802/1224/16-а, від 11 вересня 2019 року по справі №819/570/18, які складають усталену судову практику щодо відсутності дискреційності у повноваженні органу місцевого самоврядування надавати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 грудня 2022 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Стеценка С.Г.

Ухвалою Верховного Суду від 16 січня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 травня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року по справі №320/368/22.

5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

6. Верховний Суд ухвалою від 10 січня 2024 року призначив справу №320/368/22 до розгляду у порядку письмового провадження з 11 січня 2024 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Представник позивача звернувся до Гатненської сільради із заявою (клопотанням) від 22 липня 2021 року, в якому просив надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 га на території Гатненської територіальної громади (далі також - проект землеустрою). До заяви (клопотання) додані графічні матеріали, на яких зображено бажане місце розташування земельної ділянки.

Рішенням Гатненської сільської ради від 26 серпня 2021 року №12/86, у зв`язку з тим, що заявлена позивачем ініціатива суперечить містобудівній документації, ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 га, яка розташована на території Гатненської територіальної громади Фастівського району Київської області.

З метою з`ясування підстав для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, його представник (адвокат) звертався з адвокатським запитом до відповідача, в яких просив надати інформацію: якій саме містобудівній документації суперечить ініціатива позивача; у чому полягає суперечність заявленої ініціативи містобудівній документації. Також просив надати викопіювання з містобудівної документації, якій суперечить ініціатива позивача.

У відповідь на зазначений адвокатський запит, листом від 26 жовтня 2021 року №02-28/2373, відповідач повідомив, що ініціатива, заявлена у клопотанні суперечить містобудівній документації, а саме Проекту внесення змін до Генерального плану села Віта-Поштова.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

9. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів КАС Верховного Суду дійшла таких висновків.

Відповідно до частини першої статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, зазначеним кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною другою статті 2 Закону №280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

10. Розглядаючи справу в частині правомірності відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач у спірних правовідносинах діяв та прийняв спірне рішення з порушенням вимог закону. Тому, спірне рішення підлягає скасуванню, як таке, що прийняте з порушенням підстав його ухвалення.

11. Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги позивача та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС виходить із такого.

Відповідно до частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів (пункт 10).

За висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі «Афанасьєв проти України»).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі.

Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.

12. З урахуванням наведеного можна зробити висновок, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб`єктом владних повноважень на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов, то суд повинен зобов`язати його прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.

Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах були наведені у постанові Верховного Суду від 26 вересня 2023 року по справі №420/5833/19.

13. Колегія суддів КАС ВС зазначає, що суб`єкт владних повноважень повинен сам виправляти свої помилки і відновлювати права осіб, що звернулися до нього, і щодо яких мали місце порушення. Тим більше після того, як неправомірність його рішення (дії, бездіяльності) встановлено судом.

Відповідно до статті 118 ЗК України відповідач був зобов`язаний або надати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою, або відмовити у наданні такого дозволу, але на законних підставах.

14. Таким чином, оскільки оспорюване рішення не містить належним чином обґрунтованих підстав для його прийняття, визначених статтею 118 ЗК України, а розгляд заяви передбачає з`ясування обставин зокрема щодо відповідності місця розташування бажаної земельної ділянки та чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки, колегія суддів КАС ВС погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Золотоніської міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_2 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, та прийняти рішення відповідно до статті 118 ЗК України, з урахуванням встановлених судом обставин.

15. Скаржник в касаційній скарзі посилається на неврахування судами попередніх інстанцій правових позицій Верховного Суду, викладених у постановах від 03 березня 2021 року по справі №320/4182/20, від 31 липня 2020 року по справі №810/2474/18, від 22 січня 2020 року по справі №560/798/16-а, від 24 грудня 2019 року по справі №823/59/17, від 31 жовтня 2019 року по справі №802/1224/16-а, від 11 вересня 2019 року по справі №819/570/18.

Колегія суддів КАС ВС відхиляє такі доводи касаційної скарги з огляду на те, що судові рішення у наведених справах постановлені за інших фактичних обставин та не є релевантними до даної справи, зокрема:

- у справі №819/570/18, висновок про відсутність дискреційних повноважень мотивований тим, що судовими рішеннями, які набрали законної сили встановлено, що сільська рада неодноразово неправомірно відмовляла у наданні дозволу, черговий повторний розгляд заяви не захистить прав позивача.

- у справі №320/4182/20 сільська рада відмовила позивачу у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, на тій підставі, що місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам законодавства про власність, а пізніше роз`яснила цю підставу тим, що на цю ж земельну ділянку вже надано дозвіл іншій особі на розробку проекту землеустрою. Суди дійшли висновку, що вказана підстава для відмови не узгоджується з приписами статті 118 ЗК України.

- у справі №802/1224/16-а позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства у зв`язку з тим, що земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення державної власності, які з метою реалізації ініціативи Держгеокадастру підтриманої Урядом України зарезервовано для надання учасникам антитерористичної операції та членам родин загиблих з їх числа. Суди дійшли висновку, що вказана підстава для відмови не узгоджується з приписами статті 118 ЗК України.

Тоді як у справі, що розглядається, відповідач не зазначив підстави відмови у наданні такого дозволу, а суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач у спірних правовідносинах прийняв спірне рішення з порушенням вимог закону.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

16. Таким чином, рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 травня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року по справі №320/368/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.