ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 826/11008/18

адміністративне провадження № К/9901/10023/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В.,

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю. Д.,

позивача ОСОБА_1,

представника відповідача Пуленця Антона Сергійовича,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/11008/18

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів:

Головань О. В., Бояринцевої М. А., Добрянської Я. І. від 18 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів:

Губської О. А., Беспалова О. О., Ключковича В. Ю. від 26 лютого 2019 року,

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому просив:

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо невнесення в текст постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848, в діючій редакції, інформації про внесені зміни із посиланням на назви документів та їх реквізити;

- зобов'язати Кабінет Міністрів України внести в текст постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848, в діючій редакції, інформацію про внесені зміни із посиланням на назви документів та їх реквізити;

- визнати абзац четвертий пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 неправомірним та таким, що не відповідає статті 32 Конституції України;

- зобов'язати Кабінет Міністрів України скасувати абзац четвертий пункту восьмого постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 в діючій редакції;

- зобов'язати Кабінет Міністрів України в останньому абзаці пункту шостого та абзаці шостому пункту шістнадцятого постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 в діючій редакції конкретизувати ухвалу суду про відкриття провадження, а саме ухвалу суду загальної юрисдикції про відкриття провадження про оскарження заборгованості чи ухвалу адміністративного суду до Управління праці та соціального захисту населення з приводу припинення надання житлової субсидії.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відсутність у тексті оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України інформації про внесені зміни з посиланням на назву документа та його реквізити грубо порушують права позивача. Крім того, зазначає, що проект постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року № 329 не був оприлюднений в порядку, визначеному Законом України "Про доступ до публічної інформації". Позивач звертає увагу на те, що в останньому абзаці пункту шостого та абзаці шостому пункту шістнадцятого постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 не конкретизовано ухвалу суду про відкриття провадження, а саме ухвалу суду загальної юрисдикції про відкриття провадження про оскарження заборгованості чи ухвалу адміністративного суду до Управління праці та соціального захисту населення з приводу припинення надання житлової субсидії. Також, на думку позивача, наділення комісії відповідно до абзацу 4 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України № 848 від 21 жовтня 1995 року правом обстеження матеріально-побутових умов домогосподарства суперечить вимогам статті 32 Конституції України щодо недоторканості житла.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що вирішення питання про визнання таким, що не відповідає статті 32 Конституції України пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848, належить до юрисдикції Конституційного Суду України. Також судами встановлено, що відповідачем дотримано встановленого порядку оприлюднення нормативно-правового акта, а тому відсутні підстави для задоволення позову.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 10 квітня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 13 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/11008/18, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_2.

Ухвалою Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року призначено касаційний розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 17 листопада 2020 року. Протокольною ухвалою від 17 листопада 2020 року було оголошено перерву у розгляді справи до 8 грудня 2020 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що відповідачем під час оприлюднення оскаржуваної постанови порушено вимоги Закону України "Про доступ до публічної інформації". Зазначає, що оскаржувані положення абзацу четвертого пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України № 848 від 21 жовтня 1995 року, відповідно до яких комісія приймає рішення про призначення житлової субсидії на підставі акта обстеження матеріально-побутових умов домогосподарства, суперечить вимогам статті 32 Конституції України щодо недоторканості житла.

Також скаржник посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, оскільки судами не враховано його заяви про зміну підстав позову від 13 вересня 2018 року з додатками, а також судом першої інстанції не відкладено розгляд справи у зв'язку з неявкою позивача.

Крім того, скаржник наголошує на тому, що суди попередніх інстанцій не надали оцінку тому, що відповідач всупереч вимогам пункту 2 частини 4 статті 162 КАС України направив позивачу відзив на адміністративний позов разом з додатками, в яких був присутній неповний перелік документів, зазначених у відзиві.

Від представника Кабінету Міністрів України надійшли письмові пояснення, в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли до правильного висновку про відсутність порушення прав позивача оскаржуваною постановою Кабінету Міністрів України; просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.

7 грудня 2020 року від представника Кабінету Міністрів України надійшли письмові пояснення, в яких зазначається, що вимоги касаційної скарги, зокрема, у частині порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, є необґрунтованими, оскільки судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що заява про зміну позовних вимог не була прийнята до розгляду судом першої інстанції у зв'язку з тим, що така заява була подана після закінчення підготовного провадження та призначення справи до розгляду по суті; у позивача було достатньо часу для подання вказаної заяви під час підготовки справи до розгляду.

Стосовно доводів касаційної скарги про надіслання позивачу не всіх додатків до відзиву на адміністративний позов представник Кабінету Міністрів України пояснює, що позивачу разом з відзивом були направлені ті копії документів, яких не було у розпорядженні позивача, однак ті документи, а саме - примірник оскаржуваного нормативно-правового акта, не було направлено позивачу, оскільки такий є у публічному доступі. Заявник звертає увагу, що у силу частини 9 статті 79 КАС України копії доказів (крім речових доказів), що подаються до суду, заздалегідь надсилаються або надаються особою, яка їх подає, іншим учасникам справи. Суд не бере до уваги відповідні докази у разі відсутності підтвердження надсилання (надання) їх копій іншим учасникам справи, крім випадку, якщо такі докази є у відповідного учасника справи або обсяг доказів є надмірним, або вони подані до суду в електронній формі, або є публічно доступними.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що з метою спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 21 жовтня 1995 року № 848 "Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива", якою затверджено Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива (далі - Постанова № 848).

Постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року № 329 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України та визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2016 року № 1022" Постанови № 848 викладено в новій редакції і з новою назвою - Положення про порядок призначення житлових субсидій.

Згідно пункту 8 Положення житлова субсидія призначається одному із членів домогосподарства, які зареєстровані і фактично проживають в житловому приміщенні (будинку).

За рішенням комісії житлова субсидія може призначатися одному із членів домогосподарства, які не зареєстровані в житловому приміщенні (будинку), але фактично проживають у ньому на підставі договору найму (оренди) житла (далі - орендарі), або індивідуальним забудовникам, будинки яких не прийняті в експлуатацію, у разі, коли їм нараховується плата за житлово-комунальні послуги.

За рішенням комісії житлова субсидія може призначатися одному із членів домогосподарства, які не зареєстровані в житловому приміщенні (будинку), але фактично проживають у ньому без укладеного договору найму (оренди) житла, у разі, коли вони є внутрішньо переміщеними особами. У такому випадку склад домогосподарства декларується заявником під час звернення за призначенням житлової субсидії.

Рішення про призначення (відмову в призначенні) житлової субсидії у випадках, передбачених абзацами другим і третім цього пункту, приймається комісією на підставі акта обстеження матеріально-побутових умов домогосподарства.

Житлова субсидія не може призначатися одночасно за зареєстрованим місцем проживання особи та за місцем її фактичного проживання.

У разі смерті особи, якій призначено житлову субсидію на придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, така житлова субсидія виплачується одній з осіб, з урахуванням яких призначено житлову субсидію, за заявою такої особи, поданої до закінчення бюджетного періоду.

У разі коли в житлових приміщеннях (будинках) зареєстровані неповнолітні діти, які залишилися без батьківської опіки (піклування), та/або недієздатні особи працездатного віку, над якими встановлено опіку, житлова субсидія призначається за заявою опікуна (піклувальника) і розраховується виходячи з розміру пенсії у зв'язку з втратою годувальника та інших видів пенсії і соціальних виплат, які отримує опікун (піклувальник) на підопічних дітей та/або на недієздатних осіб.

Розміри пенсії у зв'язку з втратою годувальника та інших видів пенсії і соціальних виплат, які отримує опікун (піклувальник) на підопічних дітей та/або на недієздатних осіб, не враховуються в сукупний дохід опікуна (піклувальника) у разі його звернення за призначенням житлової субсидії за зареєстрованим місцем проживання.

Житлова субсидія не призначається, якщо неповнолітні діти (крім студентів денної форми навчання, місце проживання яких зареєстроване у гуртожитках), маючи батьків, зареєстровані в житловому приміщенні (будинку) самі.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 жовтня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Пунктом 3 частини 1 статті 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України забезпечує, зокрема, проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Згідно з положеннями частин 1 та 2 статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, частин 1 та 2 статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та частин 1 та 2 статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів Кабінету Міністрів України.

Частиною 1 статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій виконує такі повноваження, зокрема:

забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян;

виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин;

забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Кабінет Міністрів України є вищим колегіальним органом у системі органів виконавчої влади, до повноважень якого належить, серед іншого, забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального забезпечення.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 3 березня 2020 року у справі № 826/7011/16.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Згідно положень частини першої статті 4 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" до повноважень Кабінету Міністрів України належать, зокрема, встановлення порядку надання пільг та житлових субсидій населенню в частині забезпечення надання житлових субсидій як частки вартості житлово-комунальних послуг, у тому числі їх виплати у грошовій формі.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваний нормативно-правовий акт прийнято в межах повноважень Кабінету Міністрів України.

Стосовно доводів скаржника про порушення відповідачем порядку оприлюднення оскаржуваної постанови, оскільки в текст постанови № 848 відсутня інформація про внесення змін з посиланням на назву документів та їх реквізитів, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положеннями пункту 3 абзацу 2 частини 4 статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" проекти нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Положеннями пункту 4 § 154 глави ІІ розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент) передбачено, що проекти нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України оприлюднюються на офіційних веб-сайтах розробників у порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Відповідно до пунктів 1,2,4,5 § 33 глави 2 розділу 4 Регламенту головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частин 1 , 4 та 5 статті 52 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування.

Акти Кабінету Міністрів України включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України.

Офіційне опублікування постанов Кабінету Міністрів України здійснюється в газеті "Урядовий кур'єр" та Офіційному віснику України, а також в інших офіційних друкованих виданнях і друкованих засобах масової інформації, визначених законом.

Крім того, акти Кабінету Міністрів України оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України.

Частиною першою § 48 Регламенту передбачено, що проекти актів Кабінету Міністрів вносяться на розгляд Кабінету Міністрів головними розробниками - міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади (крім тих органів, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів), державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.

Проекти актів, підготовлені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, вносяться на розгляд Кабінету Міністрів відповідним міністром.

Пунктом 1 Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 423 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Положення № 423), передбачено, що Міністерство соціальної політики України (Мінсоцполітики) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, зайнятості населення та трудової міграції, трудових відносин, загальнообов'язкового державного соціального та пенсійного страхування, соціального діалогу, соціального захисту, волонтерської діяльності, з питань сім'ї та дітей тощо.

Пунктом 2 Положення № 423 встановлено, що Мінсоцполітики у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Відповідно до пункту 3 цього ж Положення основними завданнями Мінсоцполітики є, зокрема: забезпечення формування та реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду та контролю за додержанням вимог законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального забезпечення належить до повноважень Мінсоцполітики, відтак, саме цей орган є відповідальним за стан державного управління у цій сфері. При цьому прийняття актів Уряду передбачає багатостадійний процес, в якому проект відповідного акта готує міністерство, що визначається головним розробником, та надає його на розгляд Уряду. Останній може повернути акт на доопрацювання до профільного міністерства, а після усунення відповідних зауважень розглядає акт на своєму засіданні як колегіальний орган.

Відповідальність за виконання акта після набрання ним чинності, як правило, несе міністерство, що виступало його головним розробником та до відання якого належить управління сферою, регулювання якої стосується такий акт.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 3 березня 2020 року у справі № 826/7011/16.

Судами попередніх інстанцій з пояснювальної записки до проекту Постанови № 848 встановлено, що розробником цього акта є Міністерство соціальної політики України, а тому правильним є висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що обов'язок оприлюднення вказаного нормативно-правового акта покладається на Міністерство соціальної політики України.

Як вбачається зі змісту адміністративного позову, в основу його обґрунтування, крім іншого, покладено те, що проект постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року № 329 не був оприлюднений в порядку, визначеному Законом України "Про доступ до публічної інформації", а також наявність у цій постанові недоліків, які, на думку позивача, полягають у неуточнені поняття "ухвала суду про відкриття провадження", при винесенні якої відповідно до постанови № 329 субсидія призначається навіть за наявності заборгованості по оплаті житлово-комунальних послуг.

Колегія суддів приймає до уваги, що саме Мінсоцполітики, як головний виконавець оскаржуваної постанови, володіє повною та достовірною інформацією, необхідною для розгляду справи, включаючи дотримання процедури оприлюднення оскаржуваного нормативно-правового акта. Тому залучення Мінсоцполітики до участі у цій справі відповідатиму принципу ефективності судового захисту, закріпленого статтями 2 та 5 КАС України.

Відповідно до частини 3 статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

Частиною п'ятою цієї ж статті встановлено, що під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.

Згідно з положеннями частини 6 статті 48 КАС України після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.

З аналізу положень статті 48 КАС України слідує, що залучення співвідповідача належить до повноважень суду першої інстанції.

Виходячи із зазначених положень закону, а також предмету позовних вимог, Верховний Суд дійшов висновку, що під час розгляду справи суд першої інстанції не врахував, що у цій справі позивач звернувся до неналежного відповідача та не здійснив залучення Мінсоцполітики, чим допустив порушення норм процесуального законодавства.

Враховуючи те, що позовні вимоги у частині пред'явлено до неналежного відповідача, судом першої інстанції порушені норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Суд апеляційної інстанції здійснюючи перегляд рішення суду першої інстанції на зазначені обставини уваги не звернув.

Відповідно до частини 3 статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Отже, з огляду на те, що у цій справі судами вирішувалось питання про дотримання порядку оприлюднення та дефектів змісту постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року № 329, розробником якої є Мінсоцполітики, колегія суддів робить висновок, що справу розглянуто без залучення належного співвідповідача, що відповідно до статті 353 КАС України є підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Аналогічний висновок у справах, в якій судами попередніх інстанцій не було залучено до розгляду справи всіх осіб, щодо прав, інтересів та обов'язків яких суд прийняв рішення, міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 22 серпня 2019 року у справі № 711/5535/17, від 29 листопада 2019 року у справі № 369/6290/18, від 3 березня 2020 року у справі № 826/7011/16, від 11 листопада 2020 року у справі № 191/1169/16-а (2-а/191/7/17).

Колегія суддів додатково зазначає, що відповідно до пунктів 3 та 4 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Так, одним із доводів касаційної скарги, який містився також в апеляційній скарзі, є те, що відповідачем було направлено позивачу не всі додатки до відзиву на адміністративний позов, зокрема, замість заявлених 78 аркушів додатків надіслано додатки на 22 аркушах, що є порушенням, на думку скаржника, пункту 2 частини 4 статті 162 КАС України. При цьому, скаржник зазначає, що всупереч частині 9 статті 79 КАС України, відповідно до якої суд не бере до уваги відповідні докази у разі відсутності підтвердження надсилання (надання) їх копій іншим учасникам справи, суди першої та апеляційної інстанцій прийняли ці докази до уваги.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не перевірили ці доводи позивача, не надали їм належної правової оцінки, зокрема, не встановили факт направлення позивачу відзиву з усіма додатками, що відповідно до пунктів 3 та 4 частини 2 статті 353 КАС України також є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому, колегія суддів не приймає до уваги доводи скаржника про те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права у зв'язку з нерозглядом його заяви від 13 вересня 2018 року про зміну підстав позову, оскільки вказані доводи були оцінені судом апеляційної інстанції належним чином.

Зокрема, суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідно до частини 1 статті 47 КАС України крім прав та обов'язків, визначених у частини 1 статті 47 КАС України, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п'ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджується наявними у матеріалах справи доказами, 29 серпня 2018 року ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва закрито підготовче провадження та призначено судове засідання для розгляду справи по суті.

Разом з тим, заяву про зміну підстав позову позивачем подано 13 вересня 2018 року, тобто після закінчення підготовчого засідання.

З огляду на встановлене колегія суддів вважає обґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав вважати у даному випадку порушення судом першої інстанції норм процесуального права через неприйняття заяви про зміну підстав позову.

Стосовно доводів скаржника про те, що розгляд справи у суді першої інстанції відбувся за його відсутності, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 1 статті 205 КАС України неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.

Частиною 2 статті 205 КАС України передбачено суд відкладає розгляд справи в судовому засіданні в межах встановленого Частиною 2 статті 205 КАС України строку, зокрема, з таких підстав: 1) неявка в судове засідання учасника справи, щодо якого немає відомостей про вручення йому повідомлення про дату, час і місце судового засідання; 2) перша неявка в судове засідання учасника справи, якого повідомлено про дату, час і місце судового засідання, якщо він повідомив про причини неявки, які судом визнано поважними.

Згідно частини 3 статті 205 КАС України, якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі, зокрема, неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.

У матеріалах справи міститься доказ належного повідомлення позивача про час та місце розгляду справи, зокрема, поштове повідомлення про вручення повістки-виклику у судове засідання з відміткою про вручення особисто позивачу 12 жовтня 2018 року. При цьому, будь-яких заяв чи клопотань про відкладення розгляду справи чи повідомлення про неможливість участі у судовому засіданні з поважних причин позивачем не надсилались.

Отже, суд першої інстанції, розглянувши справу за відсутності позивача, якого було повідомлено належним чином про час та місце розгляду справи та за відсутності клопотання про відкладення розгляду справи, не порушив вимоги статті 205 КАС України. Крім того, колегія суддів враховує, що під час розгляду справи в апеляційному порядку позивач був присутнім та міг реалізувати свої процесуальні права, визначені КАС України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції для вирішення питання про залучення до участі у справі Міністерства соціальної політки України.

Також під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. У разі необхідності суд може зобов'язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з'ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко