Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 листопада 2018 року

Київ

справа №817/2046/17

адміністративне провадження №К/9901/63211/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач)

суддів: Гончарової І. А., Олендера І. Я.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Підприємства об'єднання громадян (релігійної організації, профспілки) «Святобор-Л» на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року у складі суддів Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В., Франовської К.С., у справі № 817/2046/17 за адміністративним позовом Підприємства об'єднання громадян (релігійної організації, профспілки) «Святобор-Л» до Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про визнання дій протиправними, визнання нечинним рішення,-

У С Т А Н О В И В:

У грудні 2017 року Підприємство об'єднання громадян (релігійної організації, профспілки) «Святобор-Л» (далі - Підприємство, позивач у справі) звернулось до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (далі - Держаудитслужба, контролюючий орган, відповідач у справі) про визнання дій відповідача протиправними в частині формування висновків в акті ревізії від 06 червня 2017 року № 13-17-19-06/20 про завищення Підприємством вартості будівельно-монтажних робіт для Сарненської міської ради та визнання нечинним рішення у вигляді вимоги від 16 червня 2017 року №13-17-19-17/3559 в частині вжиття заходів по відшкодуванню заподіяної шкоди.

13 лютого 2018 року рішенням Рівненського окружного адміністративного суду адміністративний позов Підприємства задоволено частково, визнано протиправними дії посадових осіб Держаудитслужби щодо фіксування в акті від 06 червня 2017 року №13-17-19-06/20 позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради за період з 01 січня 2015 року по 31 березня 2017 року висновків про те, що Підприємством об'єднання громадян "Святобор-Л" при складанні та узгодженні договірних цін на виконання будівельно-монтажних робіт для Сарненської міської ради, завищено їх вартість на загальну суму 710 506 грн 39 коп., що є сумою витрат, а саме податком на додану вартість у розмірі 20%, які фактично Підприємством об'єднання громадян "Святобор-Л" у періоді з 01 січня 2015 року по 31 березня 2017 року не здійснювались (не нараховувались та не сплачувались). В задоволенні решти вимог - відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги в частині, суд першої інстанції висновувався з того, що такі висновки викладені в акті виїзної ревізії є хибними по своїй суті та зроблені поза межами відповідної компетенції суб'єкта владних повноважень. Суд зауважив, що дії відповідача по відображенню у акті виїзної ревізії Сарненської міської ради відповідних висновків є такими, що мають безпосередній вплив на права, свободи та законні інтереси, оскільки наслідком таких висновків для Сарненської міської ради є право і обов'язок звернутися до господарського суду з позовом до Підприємства про зобов'язання відшкодувати матеріальну шкоду.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині визнання нечинною вимоги від 16 червня 2017 року №13-17-19-17/3559 про усунення виявлених порушень щодо вжиття заходів по відшкодуванню заподіяної шкоди, суд першої інстанції виходив з того, що вказане рішення в частині вжиття заходів по відшкодуванню заподіяної шкоди не впливає на права чи обов'язків позивача.

21 серпня 2018 року Житомирським апеляційним адміністративним судом рішення суду першої інстанції скасовано в частині задоволення позову, прийнято в цій частині нове рішення про відмову в задоволення позовних вимог, в решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції вважає наявною у відповідача можливості здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Суд апеляційної інстанції зазначив, що самі по собі акти ревізії, документи перевірок, тощо не викликають жодних правових наслідків чи обов'язків, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України, такі документи стверджують факт проведення перевірок за дотриманням вимог законодавства і є лише носіями доказової інформації.

05 жовтня 2018 року позивачем до Верховного Суд подано касаційну скаргу, в якій він, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, статті 55 Конституції України, вказує, що, враховуючи наявні правові позиції Верховного Суду України та Верховного Суду, за якими акт ревізії, висновки в ньому і дії ревізорів не є предметом оскарження, а з іншого боку, оскаржувати можна лише відповідну вимогу за позовом підконтрольної установи, рішення суду першої інстанції є єдино справедливим, правильним і законним.

У зв'язку з наведеним позивач просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

09 жовтня 2018 року ухвалою Верховного Суду задоволено клопотання позивача про поновлення строку на касаційне оскарження, відкрито касаційне оскарження за касаційною скаргою та витребувано з Рівненського окружного адміністративного суду справу № 817/2046/17.

29 жовтня 2018 року до Верховного Суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу, в якому контролюючий орган спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Верховний Суд, переглянувши постанову суду першої інстанції та ухвалу суду апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, вбачає підстави для часткового задоволення касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону оскаржувані судові рішення не відповідають.

Суди першої та апеляційної інстанцій установили, що посадовими особами контролюючого органу проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради за період з 01 січня 2015 року по 31 березня 2017 року, за результатами якої складено акт ревізії від 06 червня 2017 року №13-17-19-06/20.

Підставою проведення ревізії визначено ухвалу Рівненського міського суду Рівненської області від 28 квітня 2017 року у справі № 569/3246/17, з урахуванням ухвали від 11 травня 2017 року у цій же справі та ухвали від 29 травня 2017 року у справі № 569/8208/17, звернення слідчого управління Головного управління Національної поліції в Рівненській області від 03 травня 2017 року № 4207/24/02-2017 та від 29 травня 2017 року № 4902/24-2017.

В межах ревізії було проведено зустрічну звірку щодо документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між Підприємством та Сарненською міською радою за період з 01 січня 2015 року по 31 березня 2017 року, результати якої оформлені довідкою від 29 травня 2017 року №13-17-19-08/75.

Ревізією встановлено, що Підприємство при складанні та узгодженні договірних цін на виконання будівельно-монтажних робіт для Сарненської міської ради на стадії укладання, виконання договорів на виконання робіт по капітальному ремонту покрівель житлових будинків, на виконання робіт із реконструкції покрівель житлових будинків; на придбання товару; на виконання робіт із капітального ремонту тротуару завищило їх вартість на суму витрат (податок на додану вартість у розмірі 20 %), які фактично у період з 01 січня 2015 року по 31 березня 2017 року позивачем не здійснювались (не нараховувалися та не сплачувалися), що призвело до завищення вартості виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 710 506 грн 39 коп. та заподіяння збитків Сарненській міській раді на відповідну суму.

16 червня 2017 року контролюючий орган направив Сарненській міській раді лист «Про пред'явлення обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства» за №13-17-19-17/3559, в якому вимагало усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.

На виконання вимоги, Сарненська міська рада Рівненської області звернулася до Господарського суду Рівненської області з позовом до Підприємства про зобов'язання відшкодувати матеріальну шкоду, визначивши Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача.

18 грудня 2017 року постановою Рівненського апеляційного господарського суду у справі №918/519/17 у задоволенні позову відмовлено (рішення набрало законної сили).

При цьому Господарським судом апеляційної інстанції встановлено, що Підприємством належним чином та в повному обсязі виконані взяті на себе зобов'язання щодо виконання робіт за відповідними договорами. Виконані роботи повністю оплачені Сарненською міською радою.

Перегляд касаційної скарги здійснюється Судом в межах доводів касаційної скарги, відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України.

Щодо визнання дій відповідача протиправними в частині формування висновків в акті ревізії від 06 червня 2017 року № 13-17-19-06/20.

Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939) визначено головні завдання органу державного фінансового контролю.

Одним із видів державного фінансового контролю, згідно із Законом №2939, є інспектування, яке здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (стаття 4 Закону №2939-XII).

Змістом пункту п'ятого частини п'ятої, частини сьомої статті 11 Закону №2939 визначено, що позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться, серед іншого, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю. Позапланові виїзні ревізії суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені цим Законом до підконтрольних установ, проводяться органами державного фінансового контролю за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Порядок взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затверджено наказом Голови КРУ України, МВС України, СБУ, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/685/53 (далі - Порядок взаємодії).

Відповідно до пункту 2.1 Порядку взаємодії органи ревізійної служби проводять позапланові виїзні ревізії за зверненнями правоохоронних органів за місцезнаходженням об'єкта контролю відповідно до Закону та Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550.

Відтак, при оцінці правомірності дій Держаудитслужби щодо проведення позапланової виїзної ревізії визначальне значення має перевірка наявність підстав для проведення такої перевірки, визначених статтею 11 Закону № 2939 та дотримання контролюючим органом порядку проведення такої ревізії, визначеного Порядком взаємодії та Порядком № 550. Вказана група обставин не є спірною у цій справі.

Щодо визнання нечинною вимоги від 16 червня 2017 року №13-17-19-17/3559.

Суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.

Письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Верховний Суд зазначає, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію "законності".

У цій справі, суд апеляційної інстанції, не надавав оцінку «законності вимоги», враховуючи межі апеляційного оскарження. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог у цій частині, зазначив, що вимоги в частині вжиття заходів по відшкодуванню заподіяної шкоди, не підлягають задоволенню з огляду на те, що вказане рішення не породжує для позивача жодних прав чи обов'язків.

Суд першої інстанцій зазначив, що аналогічна правова позиція неодноразово висловлювалась Верховним Судом України, зокрема у постановах від 15 квітня 2014 року, 13 травня 2014 року, 20 травня 2014 року, від 18 вересня 2014 року(справи №№ 21-40а14, 21-89а14, 21-93а14, №21-332а14, відповідно).

Верховний Суд зауважує, що суди попередніх інстанцій, застосовуючи правові позиції Верховного Суду України, залишили поза увагою ту обставину, що вимога контролюючого органу прийнята за наслідками позапланової виїзної ревізії, яка проводилася в межах кримінального провадження.

Положення пунктів 5.8-5.9 Порядку взаємодії, а також пункту 48 Порядку № 550 визначають особливості реалізації повноважень контролюючих органів за наслідком проведення ревізій за зверненнями правоохоронних органів. Так, у разі проведення ревізії, зокрема на підставі звернення правоохоронних органів, на підставі рішення суду матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів. У пункті 5.9 Порядку взаємодії деталізовано, що одночасно з прийняттям рішень щодо кожного матеріалу ревізії правоохоронний орган у межах компетенції вирішує питання про усунення порушень законодавства та/або відшкодування матеріальної шкоди (збитків) і вживає заходів щодо усунення причин і умов, які сприяли їх учиненню.

Відтак при проведенні позапланової ревізії за зверненням правоохоронних органів, в межах кримінального провадження, органи Держаудитслужби не приймають вимог про усунення порушень, такі повноваження надані безпосередньо правоохоронним органам, і здійснюються в порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.

Оцінючи спірні правовідносини суди попередніх інстанцій не встановили обставини, що мають істотне значення для справи, до матеріалів справи не долучені належним чином засвідченні копії ухвал суду, постановлених у межах кримінального провадження, які стали підставою для проведення ревізії та не встановлені правові підстави можливості використання результатів доказів отриманих в межах кримінального провадження для реалізації управлінських функцій відповідачем, як суб'єктом владних повноважень безпосередньо, до закінчення розгляду кримінальної справи.

Верховний Суд, вважає, що судами попередніх інстанцій допущено порушення норм процесуального права внаслідок не дослідження зібраних у справі доказів, що є підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Підприємства об'єднання громадян (релігійної організації, профспілки) «Святобор-Л» задовольнити частково.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року та рішення Рівненського окружного адміністративного суду 13 лютого 2018 року у справі № 817/2046/17 - скасувати.

Справу №817/2046/17 направити на новий розгляд до Рівненського окружного адміністративного суду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Р.Ф.Ханова

Судді: І.А.Гончарова

І.Я.Олендер