Орган державного архітектурно-будівельного контролю зобов’язаний здійснювати контроль на місцях, не зважаючи на ліквідацію ДАБІ (КАС/ВС у справі № 300/3178/20 від 15.07.2021)

Фабула судового акту: Епопея з ліквідацією Державної архітектурно-будівельної інспекції України триває вже кілька років.

Шкода тільки, що ця неорганізованість впливає на діяльність представників бізнесу та простих людей.

У цій справі позивач звертався із заявами до управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету міської ради з метою з’ясування обставин та перевірки законності здійснення капітальної реконструкції житлового будинку, що межує по сусідству.

Позивач посилався на те, що сусід здійснив самочинне будівництво та, відповідно, просив орган державного архітектурно-будівельного контролю здійснити перевірку відповідних обставин.

У відповідь же його проінформували, що жодних документів, що дають право на виконання підготовчих і будівельних робіт житлового будинку за вказаною адресою не видавались та не реєструвались.

Разом з тим, орган нагляду та контролю зазначив, про відсутність правових підстав для проведення позапланових перевірок з питань дотримання вимог містобудівного законодавства у зв’язку з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України № 219 від 13 березня 2020 року «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду», що, на думку позивача, є порушенням його прав.

Тобто, на думку відповідача, прийняття відповідної постанови звільняє його від обов’язку здійснювати контроль за самочинним будівництвом.

Звісно, така позиція ставить у патову ситуацію не тільки позивача у цій справі, а й всіх суб’єктів господарювання та простих людей, адже відсутність архітектурно-будівельного контролю створює підґрунтя для хаотичної забудови.

Позиція ВС: ВС став на сторону позивача, щоправда шкода, що для вирішення такого питання останньому довелося пройти аж три судові інстанції.

Так, було зазначено, що відповідно до абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для проведення позапланової перевірки є, в т. ч. звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб’єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється Державною інспекцією містобудування України з метою дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, в т. ч. виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

При цьому ліквідація Державної архітектурно-будівельної інспекції України та утворення на його місці нового органу не вплинуло на виконання Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому міської ради своїх повноважень у сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Аналізуйте судовий акт: Зміна функціонального призначення приміщення не є реконструкцією об’єкту нерухомості, якщо його основні техніко-економічні показники не змінились (ВС/КАС у справі № 334/2101/16-а від 20 травня 2021).

Постанова про накладення штрафу у містобудівній сфері, яка оскаржується в суді - набирає законної сили і підлягає виконанню лише після набрання законної сили судовим рішенням (ВС КАС справа №1.380.2019.003692 від 25.03.2021 р.)

Надання одних містобудівних умов та обмежень на декілька земельних ділянок не суперечить закону, а тому є можливим (КАС/ВС у справі № 806/3365/17 від 30.06.2021)

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2021 року

м. Київ

справа № 300/3178/20

адміністративне провадження № К/9901/19007/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Державна інспекція містобудування України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Носа С.П., Обрізка І.М., Шевчук С.М. від 22 квітня 2021 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради (далі -виконком Івано-Франківської МР, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Державна інспекція містобудування України (далі - ДІМ України), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльності відповідача щодо нездійснення функцій та заходів державного реагування (контролю) в межах компетенції, передбаченої Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», для усунення порушень містобудівних умов та обмежень забудови, порушення пожежних, санітарних та екологічних норм при здійсненні самочинного будівництва (капітальної реконструкції) житлового будинку АДРЕСА_1 ;

- зобов`язати відповідача здійснити необхідні дії та фіксацію факту щодо встановлення винних осіб у здійсненні самочинного будівництва (капітальної реконструкції) житлового будинку АДРЕСА_1 , за наслідками чого вжити заходів державного реагування (контролю) в межах компетенції, передбаченої Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що з метою з`ясування обставин та перевірки законності здійснення капітальної реконструкції житлового будинку, що межує з будинком позивача, останній звертався із заявами до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради. У відповідь відповідач листом № Р/500560 від 9 жовтня 2020 року проінформував, що жодних документів, що дають право на виконання підготовчих і будівельних робіт житлового будинку за вказаною адресою не видавались та не реєструвались. Водночас відповідач зазначив про відсутність правових підстав для проведення позапланових перевірок з питань дотримання вимог містобудівного законодавства у зв`язку з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України № 219 від 13 березня 2020 року «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду», що, на думку позивача, є порушенням його прав.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 січня 2021 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач належним чином не виконує функцій та заходів державного реагування (контролю) в межах компетенції, визначеної Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», та не вчиняє усіх дій для усунення порушень містобудівних умов та обмежень забудови, усунення порушень пожежних, санітарних та екологічних норм, в т. ч. при здійсненні самочинного будівництва (капітальної реконструкції) житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , яке несе загрозу життю та здоров`ю позивача та членам його сім`ї, заподіює йому матеріальних втрат.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року апеляційну скаргу Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради задоволено, рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 січня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи рішення про задоволення апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповіді на звернення ОСОБА_1 щодо неможливості проведення заходів перевірки є обґрунтованими та узгоджується з тим, що здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за адресою: АДРЕСА_1 можливо лише після початку функціонування Державної інспекції містобудування України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані положення частини третьої статті 6, статей 7, 41, частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктів 1, 3 постанови Кабінету Міністрів України № 219 від 13 березня 2020 року «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - Постанова № 219) та вимог Положення про державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 (у редакції Постанови № 219; далі - Положення № 294), у зв`язку з чим, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що відповіді на звернення позивача щодо неможливості проведення заходів перевірки є правомірними та узгоджуються з тим, що здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за адресою: АДРЕСА_1 можливе лише після початку функціонування Державної інспекції містобудування України.

Підставою касаційного оскарження у справі № 300/3178/20 скаржник зазначає відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: щодо визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад дії, визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», в умовах ліквідації Державної архітектурно-будівельної інспекції України та утворення Державної інспекції містобудування України.

Від представника виконкому Івано-Франківської МР надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому вказується на законність та обґрунтованість постанови суду апеляційної інстанції, оскільки Восьмий апеляційний адміністративний суд дійшов правильного висновку про перебування Державної архітектурно-будівельної інспекції України у стані ліквідації та відсутності в останньої повноважень на здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу до суду подано 20 травня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 10 червня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 300/3178/20, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .

Скаржником подано клопотання про забезпечення його участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 14 липня 2021 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 на праві власності належить квартира АДРЕСА_2 .

Поряд із його житловим будинком здійснюється самочинне будівництво (капітальна реконструкція) житлового будинку АДРЕСА_1 .

29 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради.

У відповідь на вищевказану заяву відповідач листом № Р/500560 від 9 жовтня 2020 року проінформував, що за наявною в управлінні інформацією, згідно даних Єдиного реєстру документів, що надають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, не видавались та не реєструвались будь-які документи дозвільного характеру за вищевказаною адресою. Також відповідач зазначив про відсутність правових підстав для проведення позапланових перевірок з питань дотримання вимог містобудівного законодавства у зв`язку з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України № 219 від 13 березня 2020 року «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду».

23 жовтня 2020 року ОСОБА_1 повторно звернувся до відповідача із заявою про здійснення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства при здійсненні капітальної реконструкції житлового будинку АДРЕСА_1 .

Повторне звернення від 23 жовтня 2020 року направлено позивачем на адресу Управління, про що останнє надало відповідь 17 листопада 2020 року, в якій окрім того, що зазначено у листі-відповіді від 9 жовтня 2020 року № Р/500560 також повідомлено, що Управлінням направлено листа до Івано-Франківського відділу поліції ГУНП в Івано-Франківській області про вжиття дій щодо зупинення виконання будівельних робіт на АДРЕСА_1 , а також проінформовано КП Івано-Франківськ «Водоекотехпром», ПАТ «Івано-Франківськгаз», ПАТ «Івано-Франківськобленерго» про вжиття заходів реагування в межах визначених повноважень та розгляд питання стосовно відключення будинку АДРЕСА_1 від інженерних мереж.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що 1 жовтня 2020 року позивачем подано електронне звернення до Державної архітектурно-будівельної інспекції України для з`ясування обставин та перевірки законності здійснення капітальної реконструкції житлового будинку АДРЕСА_1 .

У відповідь на звернення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області листом № 1009-1.20/1/1303 від 12 жовтня 2020 року повідомило, що знаходиться в стані припинення, а відтак, ні Державна архітектурно-будівельна інспекція України, ні територіальні органи Державної архітектурно-будівельної інспекції України не здійснюють заходи державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Також повідомлено, що відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 219 від 13 березня 2020 року «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» утворено Державну інспекцію містобудування України як центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Також по суті звернення позивача, Державна архітектурно-будівельна інспекція України повідомила про відсутність документів, що дають право на виконання підготовчих і будівельних робіт житлового будинку АДРЕСА_1 в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва.

29 жовтня 2020 року ОСОБА_1 та інші мешканці (власники, співвласники) будинку АДРЕСА_1 звернулися до органів державної влади, в т. ч. відповідача та Державної інспекції містобудування України із заявою про самочинне будівництво (капітальну реконструкцію) житлового будинку АДРЕСА_1 та вимогою втрутитись у ситуацію, зупинити виконання будівельних робіт, створити відповідні комісії та вжити інших заходів державного (контролю, нагляду) в межах компетенції, з метою усунення порушень містобудівних умов та обмежень забудови, порушення пожежних, санітарних та екологічних норм.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження виконкому Івано-Франківської МР у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «;Про місцеве самоврядування в Україні» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

У касаційній скарзі скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини третьої статті 6, статей 7, 41, частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктів 1, 3 Постанова № 219 та вимог Положення № 294, внаслідок чого дійшов необґрунтованого висновку про відсутність у відповідача на момент виникнення спірних правовідносин повноважень щодо здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною третьою статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Статтею 7 цього ж Закону врегульовано зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, зокрема й здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (надалі - вихідні дані), проектної документації.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (крім анулювання (скасування) документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів):

виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад (крім міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, та міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч) - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), розташованих у межах відповідних населених пунктів;

виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч, структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками, розташованих у межах відповідних населених пунктів;

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1), середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, розташованих за межами населених пунктів і на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), розташованих у межах сіл, селищ та міст (крім міст, які є адміністративними центрами областей, міст з чисельністю населення понад 50 тисяч, міст Києва та Севастополя), а також щодо всіх об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними наслідками (СС3), розташованих у межах населених пунктів.

Частиною другою статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що у разі якщо сільські, селищні, міські ради не утворили виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю, повноваження таких органів виконує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через відповідних головних інспекторів будівельного нагляду.

Відповідно до підпункту 3 пункту «б» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі делеговані повноваження, зокрема, здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю визначено у статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідно до якої державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контроль визначається Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу. Позаплановою перевірка вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, в т. ч. звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, будівельним нормам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без набуття права на їх виконання, підлягають зупиненню до усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності.

У разі систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки, а саме: порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, проектної документації на будівництво об`єкта, будівельних норм і правил, а також в інших випадках, визначених цим Законом, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю звертається до суду із позовом про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт.

Неподання органом державного архітектурно-будівельного контролю позову до суду про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт протягом двох місяців з дня закінчення строку для усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, визначеного у приписі про зупинення підготовчих або будівельних робіт, або постановлення судом ухвали про відмову у відкритті провадження у справі, про залишення позову (заяви) без розгляду, є підставою для відновлення виконання підготовчих та/або будівельних робіт (крім випадків, якщо підготовчі та/або будівельні роботи зупинені через ненабуття права на їх виконання).

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право:

1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню;

2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;

3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт у випадках, визначених цим Законом;

4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;

5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам норм і правил згідно із законодавством;

6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій;

7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Забороняється витребовувати у суб`єктів містобудування інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю;

8) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій;

9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію;

10) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки;

11) здійснювати контроль за дотриманням порядку обстеження та паспортизації об`єктів, а також за реалізацією заходів щодо забезпечення надійності та безпеки під час їх експлуатації.

На одному об`єкті будівництва, який є предметом державного архітектурно-будівельного контролю, приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, про зупинення підготовчих та будівельних робіт, а також складання протоколів про вчинення правопорушень та накладення штрафів можуть стосуватися кількох суб`єктів містобудування.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю у своїй діяльності взаємодіє з органами виконавчої влади, що здійснюють контроль за дотриманням природоохоронних, санітарно-гігієнічних, протипожежних вимог, вимог у сфері охорони праці, енергозбереження та інших вимог, передбачених законом, а також з органами державної статистики, Національної поліції, прокуратури та іншими правоохоронними і контролюючими органами.

Водночас частинами першою та другою статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що органом, уповноваженим здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль на території населених пунктів щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками, є, зокрема, виконавчий орган з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради населеного пункту, який є адміністративним центрами області. У разі, якщо виконкомом відповідно міської ради такий орган не утворюється, то функції щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю покладаються на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, при виконавчому комітеті Івано-Франківської міської ради утворено Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, яке наділене відповідними повноваженнями у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.

Повноваженнями у сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю покладені на відповідні органи місцевого самоврядування з 16 серпня 2016 року з набранням чинності Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» та пункту 9-1 розділу V Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, у листі № 1009-1.20/1/1303 від 12 жовтня 2020 року Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області переадресувало звернення позивача Управлінню з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Івано-Франківської міської ради, зазначивши, що порушене у зверненні питання відноситься до відання Управління.

З огляду на вищезазначене, правильним є висновок суду першої інстанції про те, що посилання відповідача у листі № Р/500560 від 9 жовтня 2020 року про відсутність правових підстав для проведення позапланових перевірок з питань дотримання вимог містобудівного законодавства на об`єкті капітальної реконструкції житлового будинку АДРЕСА_1 у зв`язку з прийняттям Постанови № 219 є необґрунтованим.

Зокрема, пунктом 1 цієї Постанови утворено Державну інспекцію містобудування України як центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Пунктом 3 Положення про Державну інспекцію містобудування України, затвердженого Постановою № 219, визначено, що основним завданням Державної інспекції містобудування України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме:

- підготовка та внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду;

- здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, архітекторами та іншими проектувальниками, підрядниками, експертами, експертними організаціями та відповідальними виконавцями робіт, інженерами консультантами, власниками будівель та лінійних споруд вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт;

- здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (надалі також - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності. А також за діяльністю органів, що здійснюють сервісну функцію та функцію технічного регулювання у сфері містобудування.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Державна інспекція містобудування України зареєстрована як юридична особа, про що зроблено запис про проведення державної реєстрації юридичної особи 8 травня 2020 року, номер запису: 10701020000087445, а відтак третя особа виконує відповідні функції та повноваження, в т. ч. державний архітектурно-будівельний нагляд за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Таким чином, державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється Державною інспекцією містобудування України з метою дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, в т. ч. виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Крім того, у рішенні Конституційного Суду України від 3 лютого 2009 року № 4-рп/2009 зазначено, що державний архітектурно-будівельний контроль є виокремленою частиною державного містобудівного контролю і відображає потребу в дотриманні всіма суб`єктами державних стандартів, норм, правил, архітектурних вимог і технічних умов при затвердженні і реалізації містобудівної документації і проектів конкретних об`єктів будівництва.

При цьому ліквідація Державної архітектурно-будівельної інспекції України та утворення на його місці нового органу - Державної інспекції містобудування України не вплинуло на виконання Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Івано-Франківської міської ради своїх повноважень у сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо відповідної категорії об`єктів, зокрема, й щодо об`єкта реконструкції житлового будинку АДРЕСА_1 .

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач належним чином не виконує функцій та заходів державного реагування (контролю) в межах компетенції, визначеної Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», та не вчиняє усіх дій для усунення порушень містобудівних умов та обмежень забудови, усунення порушень пожежних, санітарних та екологічних норм, в т. ч. при здійсненні самочинного будівництва (капітальної реконструкції) житлового будинку АДРЕСА_1 , що може створювати загрозу життю та здоров`ю позивача та членам його сім`ї, заподіяти йому матеріальних втрат.

Крім того, суд зазначає, що позивач як власник житлового будинку по сусідству з самочинним будівництвом має законний інтерес, що виявляється у тому, щоб будівництво було приведене у відповідність до будівельних норм, оскільки це безпосередньо впливає на умови використання належним йому будинком.

Для захисту своїх порушених інтересів позивач обрав позасудовий порядок. Він передбачений частинами другою та третьою статті 17 Цивільного кодексу України (ЦК України). У випадках, встановлених Конституцією України та законом, особа має право звернутися за захистом цивільного права та інтересу до органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування здійснюють захист цивільних прав та інтересів у межах, на підставах та у спосіб, що встановлені Конституцією України та законом. Рішення, прийняте зазначеними органами щодо захисту цивільних прав та інтересів, не є перешкодою для звернення за їх захистом до суду.

Позасудовий порядок захисту порушених прав та законних інтересів може бути ефективним, якщо відповідні органи державної влади або місцевого самоврядування діють добросовісно, належно та відповідно до закону.

У разі невиконання органом державного архітектурно-будівельного контролю його повноваження, передбаченого законом, особа, яка вважає, що така бездіяльність порушує її права або законні інтереси, має право звернутися до цього органу та вимагати вчинення відповідних дій. У разі відмови у задоволенні таких вимог, бездіяльність може бути оскаржено до суду.

Вирішуючи такий публічно-правовий спір, адміністративний суд перевіряє оскаржувану бездіяльність на предмет її відповідності вимогам частини другої статті 2 КАС України, а у разі встановлення протиправності такої бездіяльності, з метою ефективного захисту прав або законних інтересів фізичних осіб, юридичних осіб зобов`язує відповідача вчинити дії, які випливають з імперативних правових норм.

Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 22 серпня 2018 року у справі № №807/62/16.

Суд також враховує висновки Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) у подібній категорії справ.

Зокрема, у справі «Chatzigiannakou v. Greece» (заява № 58774/12) заявниця скаржилася на нездатність органів виконати власні рішення. У пунктах 44 та 56 рішення у цій справі ЄСПЛ зауважив, що органи влади не виконали рішення і будівлю було зведено в порушення законодавства.

З огляду на зазначене Суд визнав порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції, оскільки дійшов до висновку, що відмова національного адміністративного органу привести у належний стан будівлі, прилеглої до будинку заявника, яка була визнана побудованою з порушенням законодавства, фактично порушує право заявника на мирне володіння своїм майном. Крім того, неприйняття судом до розгляду заяви про оскарження наведеної відмови адміністративного органу порушує право на ефективний засіб правового захисту (пункти 44, 56).

На підставі вищезазначеного колегія суддів доходить висновку, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані положення статей 6, 7, 41, 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктів 1, 3 Постанова № 219, внаслідок чого скасовано рішення суду першої інстанції, що відповідає закону.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Додатково колегія суддів зазначає, що відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля.

Зокрема, згідно з практикою ЄСПЛ поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинно бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні права цих людей (пункт 39 рішення у справі «C.G. та інші проти Болгарії» («C. G. and Others v. BULGARIA»), заява № 1365/07; пункт 170 рішення у справі «Олександр Волков проти України», заява № 21722/11).

Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

Цей правовий висновок було застосовано, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 травня 2021 року у справі № 420/6019/19.

У постанові від 27 листопада 2019 року у справі № 242/4741/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що суб`єкти уповноважені здійснювати функції держави можуть змінюватися, але виконання державною своїх обов`язків, які вона реалізовує через створені нею державні органи, все одно мають забезпечуватись державою і кадрові чи структурні перестановки в роботі державних органів не повинні звужувати, ускладнювати чи блокувати реалізацію гарантованих державою прав. Держава зобов`язана забезпечувати належну і постійну діяльність державних органів незалежно від трансформаційних процесів в системі таких органів та зміни /передачі від одного державного органу іншому прав та обов`язків..

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, які є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати за залишити у силі рішення суду першої інстанції.

Оскільки колегія суддів задовольняє вимоги касаційної скарги, то відповідно до статті 139 КАС України слід вирішити питання про розподіл судових витрат.

Відповідно до квитанції від 5 травня 2021 року № 55725182 за подання касаційної скарги ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) сплатив судовий збір у розмірі 1681,00 грн. На підставі частини першої статті 139 КАС України ця сума підлягає відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача (код ЄДРПОУ 04054346, вул. Грушевського 21, м. Івано-Франківськ, 76004.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року скасувати.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 січня 2021 року залишити у силі.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради (код ЄДРПОУ 04054346, вул. Грушевського 21, м. Івано-Франківськ, 76004) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) судовий збір за подання касаційної скарги у сумі 1681 (одна тисяча шістсот вісімдесят однієї) гривні 00 копійок, сплачений відповідно до квитанції від 5 травня 2021 року № 55725182.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін