Як обласні ради перешкоджають енергетичній незалежності України

В мережі досить часто можна натрапити на інформацію про те, як обласні ради в черговий раз не погодили надання нафтогазоносних надр у користування, наприклад, ПАТ "Укргазвидобування" чи приватним структурам, які здійснюють чи планують здійснювати діяльність з використання нафтогазоносних надр.

Так, наприкінці квітня керівник ПАТ "Укргазвидобування" пан Олег Прохоренко повідомив, що Полтавська обласна рада вже всьоме відмовила в погодженні надання надр у користування ПАТ "Укргазвидобування" і це негативно впливає не тільки на залежність України від імпортованого газу, а ще й на наповнюваність бюджету та на погіршення інфраструктури, зокрема, доріг. І якщо продивитися сайт Полтавської облради, можна побачити проекти рішень, зі змісту яких вбачається, що Полтавська обласна рада відмовляє Держгеонадра України в погодженні надання без проведення аукціону ТОВ "Астрогаз" спеціального дозволу на видобування газу природного, нафти, конденсату Пірківського родовища на території Зінківського району Полтавської області або відмовляє у погодженні надання без проведення аукціону ТОВ "Арабський Енергетичний альянс ЮЕЙ" спеціального дозволу на видобування газу природного, нафти, газу розчиненого у нафті, конденсату, супутніх корисних компонентів Північно-Яблунівського родовища на території Лохвицького та Лубенського районів Полтавської області або відмовляє у погодженні надання без проведення аукціону ПАТ "Укргазвидобування" спеціального дозволу на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, з подальшим видобуванням (промисловою розробкою) газу природного, нафти, конденсату Східно-Клинської площі на території Гадяцького та Зінківського районів Полтавської області. І це лише декілька проектів рішень, які були обрані як приклади. Їх безперечно більше, як і фактів безпідставних відмов (про що свідчать тексти проектів таких рішень).

Така поведінка органів місцевого самоврядування виглядає досить дивною, зокрема з огляду на те, що з 2018 року 5% від рентної плати за користування нафтогазоносними надрами будуть лишатися в місцевих бюджетах (відповідно до змін у ст. 64 Бюджетного Кодексу України), і зволікання, зокрема у геологічному вивченні ліцензійних площ, в подальшому негативно відіб’ється на динаміці та розмірах надходжень до місцевих бюджетів від використання нафтогазоносних надр.

І що ми маємо наразі?

Є корисні копалини загальнодержавного значення - вуглеводні (газ природний, нафта тощо), розвиток видобутку яких в Україні конче необхідний, і є обласні ради, які своїми рішеннями фактично перешкоджають здійснювати діяльність з їх пошуку та видобутку. Враховуючи вищенаведене пропоную спробувати розібратися, а чи правомірна поведінка обласних рад та чи взагалі належним чином вони використовують свої повноваження та які саме повноваження мають обласні ради у цій сфері.

Для початку пропоную проаналізувати зміст проектів рішень Полтавської обласної ради, які обрані в якості прикладів та які містять відомості про відмову в погодженні надання спецдозволів на користування нафтогазоносними надрами, зокрема, на нормативне обґрунтування таких рішень (відмов в погодженні): всі вони мають посилання на п. 3 статті 91 Кодексу України про надра, частину 2 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування", п. 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами (Постанова КМ України № 615 від 30.05.2011 року).

Почнемо з п. 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.

В згаданому вище пункті Порядку зокрема, але не виключно, зазначається, що "надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з:

• Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин;
• відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення;
• Мінприроди - на всі види користування надрами".

Також в п. 9 Порядку зазначено, що "для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів. За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.

У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено".

Частина 2 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування" взагалі не складна, бо в ній зазначено, що "районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами".

А іншим законом, а саме Кодексом України про надра передбачено, що "до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить… 3) погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин" (ст. 91).

Таким чином, що ми бачимо виходячи зі змісту вищенаведених норм? Обласні ради, виключно на пленарних засіданнях мають розглядати питання про погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення… І ось тут починається саме цікаве.

Якщо дослідити приписи Кодексу України про надра (ст. 14), то ми побачимо, що надра надаються в користування для:

• геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення;
• видобування корисних копалин;
• будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;
• створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);
• виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції;
• задоволення інших потреб.

Майже тотожні види надрокористування наведені у п. 5 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами (Постанова КМ України № 615 від 30.05.2011).

Стаття 13 Закону України "Про нафту і газ" містить дещо відмінний від вищевказаного перелік видів надрокористування, зокрема, закон запроваджує такий вид користування нафтогазоносними надрами як: "геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промисловою розробкою родовищ)".

З вищенаведених норм випливає, що повноваження обласних рад щодо погодження надання надр у користування дещо специфічні та не охоплюють всі види користування надрами. І такий висновок ґрунтується на тому, що розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення не є видом користування надрами. Стосовно вуглеводнів певну ясність в це питання вносять приписи Закону України "Про нафту і газ", в статті 1 якого вказано, що "розробка родовища нафти і газу - технологічний процес вилучення з родовища нафти, газу та супутніх їм корисних компонентів, який складається з двох послідовних етапів - дослідно-промислової розробки родовища та промислової розробки родовища".

Також стаття 1 Закону України "Про нафту і газ" містить визначення терміну геологічне вивчення нафтогазоносності надр, під яким мається на увазі комплекс робіт (геологічне знімання, геофізичні, геохімічні, аерокосмогеологічні дослідження, прямі пошуки, буріння і випробування свердловин, дослідно-промислова розробка, науково-дослідні і тематичні роботи, їх аналіз та узагальнення), що проводяться з метою вивчення геологічної будови і нафтогазоносності надр на певній території.

Таким чином, враховуючи приписи статті 91 Кодексу України про надра, а також приписи статті 1 Закону України "Про нафту і газ" можна зробити висновок, що обласні ради мають (в розрізі вуглеводнів) виключно повноваження на погодження надання надр у користування з метою проведення сукупно повного комплексу робіт по геологічному вивченню нафтогазоносних надр, їх дослідно-промислової та промислової розробки.

І таке повноваження кореспондується виключно з передбаченим у статті 13 Закону України "Про нафту і газ" видом користування нафтогазоносними надрами – "геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ)".

Тобто, обласні ради (в розрізі вуглеводнів) мають повноваження погоджувати надання надр у користування виключно тоді, коли надрокористування охоплює як геологічне вивчення так і промислову розробку родовищ вуглеводнів.

З трьох досліджених проектів рішень Полтавської обласної ради, які містять відмову в погодженні надання нафтогазоносних надр у користування два проекти стосуються такого виду користування надрами як видобуток корисних копалин, тобто - стосуються виключно промислової розробки родовищ нафти та газу. І з огляду на цю обставину, можна стверджувати, що рішення органу місцевого самоврядування, які будуть прийняті згідно досліджених проектів рішень і якими буде відмовлено в погодженні надання надр у користування з метою їх видобутку – не законні, оскільки обласні ради не мають повноважень на погодження надання надр у користування із вказаною метою і це прямо випливає з приписів статті 91 Кодексу України про надра, які досліджувалися вище.

Відповідно до приписів ч. 2 статті 19 Конституції України "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". У зв'язку з чим пропоную дослідити також питання, а чи мають обласні ради взагалі право відмовити у погодженні надання надр у користування, без прив’язки до мети користування надрами.

Як вже зазначалося Кодекс України про надра у статті 91 містить наступне: "До компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить:…

3) погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин…"

І якщо читати цей припис буквально, то можна стверджувати, що обласні ради мають у кожному випадку беззаперечно погоджувати надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Але навряд чи це дійсно відповідає задуму законодавця, адже у такому випадку вся ця процедура зводилася б до констатування факту надання надр у користування уповноваженим на те органом державної влади і простого інформування органу місцевого самоврядування про цей факт, а отже питання "погодження", скоріш за все, є дещо ширшим, та таким, що скоріш за все передбачає виконання органом місцевого самоврядування не статистичної функції, а більше - аналітичної з елементами певного превентивного контролю по відношенню до того, хто бажає отримати надра у користування. І це логічно, але є одне але - стаття 19 Конституції України, яка зобов’язує органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В даному випадку, виходячи зі змісту проектів рішень Полтавської обласної ради про які згадувалося вище, вбачається, що відмова в погодженні надання надр у користування - безпідставна, бо не має закону, в якому б були наведені підстави, за наявності яких обласна рада має право відмовити в погодженні надання надр у користування, а тому відмова в погодженні надання надр у користування за відсутності передбачених законом підстав для такої відмови свідчить про пряме порушення приписів Конституції України з боку органу місцевого самоврядування. Більш того, можливість відмови в погодженні (негативна відповідь) - згадується лише в Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами (п. 9), що не зовсім співвідноситься з приписами ст. 19 ч. 2 Конституції, яка оперує поняттям закон.

Отже, з огляду на приписи Кодексу адміністративного судочинства України, судові процеси щодо оскарження таких рішень органів місцевого самоврядування можуть бути досить цікаві і які будуть ухвалені рішення у цих справах - питання відкрите, адже не слід забувати, що відповідно до приписів ст. 4 Закону України "Про місцеве самоврядування" одним з основаних принципів місцевого самоврядування, окрім звісно законності, є ще принцип "поєднання місцевих і державних інтересів", що в розрізі ситуації, яка склалася, безперечно не дотримується.

Адвокат, партнер АО "Головань і Партнери" І. Т. Чорний