Суб’єкт владних повноважень НЕ наділений дискреційними повноваженнями, тобто не має право діяти на власний розсуд, коли відповідно до закону правомірним є лише один варіант рішення чи діяльності (ВС/КАС від 06 березня 2019р, №1640/2594/18)

Фабула судовоого акту: Дискреційні повноваження як мем стали улюбленою підставою з боку суб’єктів владних повноважень для обґрунтування причин очевидно незаконних відмов за зверненнями фізичних та юридичних осіб. Чиновник каже: «закон дозволяє мені діяти як завгодно, і зобов’язати мене через суд ухвалити конкретне рішення чи вчинити дію на користь заявника неможливе, навіть якщо я кричуще порушую його права». На жаль суди частенько підтримують таку хибну позицію та відмовляють в задоволенні подібних позовних вимог. Замість цього суди звісно встановлюють, що рішення суб’єкту владних повноважень є протиправним, скасовують його і зобов’язують повторно розглянути звернення заявника. А далі суб’єкт владних повноважень нагадує заявнику про мем дискреційних повноважень і тупо відмовляє з будь-якої іншої причини, чи взагалі з тієї ж самої. Не варто і говорити, що такий пінг-понг породжує колосальну корупцію, в тому числі і в самих судах.

На щастя ВС останніми рішеннями став звужувати розуміння поняття «дискретні повноваження» чим запобігає перетворенню судових рішень у цій царині на туалетний папір. Пропонуємо Вашій увазі блискуче рішення, яким ВС ефективно припинив безлад, якій відбувався в органі Держгеокадастру.

Перш за все треба зауважити, що першу стадію - дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення з/д заявник пройшов через суд ще у 2007 році. Тобто, Держгеокадастр вже тоді порушував права заявника і незаконно заважав в оформленні прав на землю.

У 2018 році, коли заявник вже мав на руках погоджений проект та витяг з Державного земельного кадастру та нарешті наблизився до фіналу, орган Держгеокадастру чотири рази відписками - листами, а не своїм рішенням відмовляв у затвердженні проекту землеустрою.

Після цього заявник звернувся із позовом до суду про зобов’язання органу Держгеокадастру затвердити проект землеустрою. Суди першої та апеляційної інстанції прийшли до помилкового висновку, що оскільки орган Дергеокадастру не розглядав проект відведення з/д та не прийняв конкретного рішення (затвердити або відмовити) така позовна вимога є передчасною. А належним способом захисту прав заявника в такому випадку є лише «зобов’язання відповідача повторно розглянути заяву про затвердження проект землеустрою з/д).

Суд касаційної інстанції змінив резолютивну частину рішення судів та зобов’язав орган Держгеокадастру затвердити проект землеустрою щодо відведення з/д.

Зокрема ВС чітко роз’яснив, чому в цьому випадку у органу Держгеокадастру немає дискреційних повноважень. Єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою є його непогодження в порядку, передбаченому ст. 181-1 ЗК України, а також при відсутності обов’язкової державної експертизи у передбачених законом випадках. Окрім цього відповідь на заяву про затвердження проекту відведення з/д у формі листів, а не шляхом прийняття управлінського рішення органом Держгеокадастру недопустима.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

Повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

Аналізуйте судовий акт: Зобов’язати орган Держгеокадастру видати дозвіл на розробку проекту землеустрою є неправильним способом захисту порушеного права, у випадку якщо заявник отримав відписку, а не відмовний наказ (ВС/КАС, №806/2208/17 від 11 квітня 2018р)

Захищено права учасника АТО: суд скасував відмову у наданні дозволу на відведення з/д ОСГ у власність та зобов’язав сільраду такий дозвіл надати (Великобагачанський районний суд Полтавської області від 02 липня 2016 р., суд Хоролець В. В.)

«Видати дозвіл на розробку землевпорядної документації» є правильним способом захисту порушеного права, який унеможливлює необхідність повторного звернення до суду (ВАСУ від 29 вересня 2016р. у справі К/800/19142/16)

Порушення уповноваженим органом ПРАВОМІРНОГО ОЧІКУВАННЯ особи щодо належного оформлення права власності на земельну ділянку підлягає захисту судом (ВС/КЦС у справі № 369/6516/16-ц від 01 серпня 2018 р.)

Підставою для відмови заявнику у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою НЕ може бути надання раніше аналогічного дозволу іншому заявнику (ВС/КАС у справі №463/3375/15-а від 27 березня 2018 р.)

Відсутність одного чи декількох погоджень проекту землеустрою НЕ є підставою для скасування судом рішення про передачу з/д в оренду ( ВАСУ від 17 червня 2015р. у справі № К/800/68549/14)

Неприйняття міською радою у визначений законом строк жодного рішення за клопотаннями особи ставить його у правову невизначеність, що є недопустимим та порушує його конституційні права (ВС/КАС,справа №826/8107/16, 17.04.18)

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 березня 2019 року

Київ

справа №1640/2594/18

провадження №К/9901/67463/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., М.І.Гриціва, розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про зобов'язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Костенко Г.В. від 21 серпня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мінаєвої О.М., Бартош Н.С., Макаренко Я.М. від 01 листопада 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2018 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, у якому просив зобов'язати затвердити проект землеустрою земельної ділянки кадастровий номер НОМЕР_1 на її ім'я площею 2,00 га.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року, позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області у вирішенні заяви ОСОБА_2 від 08 червня 2018 року (зареєстрована за №С-8267/0/25-18) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Новотагамлицької сільської ради Машівського району Полтавської області за межами населеного пункту. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області (вулиця Уютна, 23, місто Полтава, Полтавська область, 36038, код ЄДРПОУ 39767930) повторно розглянути заяву ОСОБА_2 (вхідний номер С-8267/0/25-18 від 08 червня 2018 року) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (НОМЕР_1) у власність орієнтовною площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Новотагамлицької сільської ради Машівського району Полтавської області, з урахуванням правової оцінки спірного питання, наданої судом у даному рішенні. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Рішення судів мотивовано тим, що заяви ОСОБА_2 про затвердження проекту землеустрою у порядку та у спосіб, визначені частиною дев'ятою статті 118 Земельного кодексу України Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області не розглянуті, а тому позовні вимоги про зобов'язання затвердити проект землеустрою, є передчасними. Належним способом захисту порушеного права та інтересів позивача є необхідність зобов'язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву від 08 червня 2018 року.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати в частині зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву від 08 червня 2018 року (зареєстрована за №К-8267/0/25-18). Ухвалити нове судове рішення про задоволення позову у повному обсязі та зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області затвердити проект землеустрою земельної ділянки.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання постанови Полтавського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2007 року у справі № 816/2101/17 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про зобов'язання вчинити дії, наказом Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 13 грудня 2017 року №11827-СГ позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га пасовищ земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Новотагамлицької сільської ради Машівського району Полтавської області за межами населених пунктів.

За заявою ОСОБА_2 та відповідно до завдання на виконання робіт з розробки проекту землеустрою Приватним підприємством "Алідада" розроблено проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства на території Машівської селищної ради Машівського району Полтавської області за межами населених пунктів.

У ході виготовлення проекту землеустрою, на виконання вимог частини восьмої статті 118 Земельного кодексу України та в порядку, встановленому статтею 1861 Земельного кодексу України, отримано погодження компетентного органу, яке відображено у висновку експерта державної експертизи про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 19 березня 2018 року № 2236/82-17.

На виконання вимог Закону України "Про державний земельний кадастр" державним кадастровим реєстратором проставлено відповідні відмітки на проекті землеустрою, земельну ділянку зареєстровано у Державному земельному кадастрі з присвоєнням кадастрового номера НОМЕР_1.

18 квітня 2018 року позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із заявою про затвердження проекту землеустрою, до якої додав відповідний проект та витяг з Державного земельного кадастру.

Листом від 02 травня 2018 року вих. №3880/0/26-18 Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повідомило ОСОБА_2 про наявні недоліки, а саме: проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинен відповідати вимогам статті 50 Закону України "Про землеустрій", статей 22, 34 Закону України "Про Державний земельний кадастр", Закону України "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність", Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року № 376, вимогам до технічного і технологічного забезпечення виконавців (розробників) робіт із землеустрою, затверджених наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11 квітня 2013 року № 255; у клопотанні не зазначено умов надання земельної ділянки (передати у власність чи надати у користування (оренду); у проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки уточнити дані щодо віднесення (не віднесення) до земель водного фонду, прибережних захисних смуг, водоохоронної зон у відповідності до вимог статей 58, 60 Земельного та 4, 87, 88 Водного кодексів України; у разі віднесення до земель водного фонду проект землеустрою погодити у відповідності до вимог статті 186-1 Земельного кодексу України; відповідно до вимог статті 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок за рахунок земель водного фонду підлягають обов'язковій експертизі; за результатами обстеження геодезичних пунктів Державної геодезичної мережі - пункт ДГМ "Філія" (індекс М362323900), який використаний розробником землевпорядної документації при виконанні геодезичних робіт при здійсненні землеустрою - не знайдено; при прокладенні теодолітного ходу не враховані вимоги пункту 5 Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500, затвердженої наказом Укргедезкартографії від 09 квітня 1998 року №56, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України від 23 червня 1998 року за № 393/2833щодо допустимих довжин теодолітних ходів та кількості сторін; кадастровий план земельної ділянки та акт приймання - передачі межових знаків на зберігання доопрацювати з урахуванням вимог статті 34 Закону України "Про Державний земельний кадастр", Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року №376 із змінами; уточнити дані щодо віднесення (не віднесення) земельної ділянки до земель природоохоронного призначення, законсервованих земель з урахуванням "Проекту роздержавлення та приватизації земель КСП "Прогрес" та інших матеріалів, особливо цінних земель з урахуванням вимог пункту "г" частини першої статті 150 Земельного кодексу України.

Зазначено, що Новотагамлицька сільська рада Машівського району Полтавської області входить до складу Машівської селищної об'єднаної територіальної громади. Головним управлінням на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року № 60-р "Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад" вживаються заходи щодо передачі земель державної власності сільськогосподарського призначення до земель комунальної власності Машівської селищної об'єднаної територіальної громади. Після завершення передачі відповідних земель питання щодо передачі у власність буде здійснюватись виключно Машівською селищною об'єднаною територіальною громадою.

04 травня 2018 року ОСОБА_2 повторно звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із заявою про затвердження проекту землеустрою, до якої додав відповідний проект та витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.

Листом від 16 травня 2018 року вих. №4177/0/26-18 Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повідомило ОСОБА_2 про виявлені недоліки, а саме: проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинен відповідати вимогам статті 50 Закону України "Про землеустрій", статей 22, 34 Закону України "Про Державний земельний кадастр", Закону України "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність", Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року № 376, вимогам до технічного і технологічного забезпечення виконавців (розробників) робіт із землеустрою, затверджених наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11 квітня 2013 року № 255; кадастровий план земельної ділянки та акт приймання - передачі межових знаків на зберігання слід доопрацювати з урахуванням вимог статті 34 Закону України "Про Державний земельний кадастр", Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року № 376 із змінами; потребують уточнення дані щодо віднесення (не віднесення) земельної ділянки до особливо цінних земель з урахуванням вимог пункту "г" частини першої статті 150 Земельного кодексу України; за результатами обстеження геодезичних пунктів Державної геодезичної мережі у 2-167 році пункт ДГМ "Філія" (індекс М362323900) - не знайдено; при прокладенні теодолітного ходу не враховані вимоги пункту 5 Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500, затвердженої наказом Укргедезкартографії від 09 квітня 1998 року № 56, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України від 23 червня 1998 року за № 393/2833 щодо допустимих довжин теодолітних ходів та кількості сторін.

Зазначено, що Головним управлінням на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року №60-р "Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад" вживаються заходи щодо передачі земель державної власності сільськогосподарського призначення до земель комунальної власності Машівської селищної об'єднаної територіальної громади. На виконання вимог вищезазначеного розпорядження Головним управлінням направлено лист до Машівської селищної об'єднаної територіальної громади для висловлення позиції щодо передачі земельної ділянки ОСОБА_2 у власність.

24 травня 2018 року ОСОБА_2 втретє звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із заявою про затвердження проекту землеустрою, до якої додав відповідний проект та витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.

Листом від 04 червня 2018 вих. №4546/0/26-18 Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повідомило ОСОБА_2 про виявлені недоліки, а саме: акт приймання - передачі межових знаків на зберігання слід доопрацювати з урахуванням вимог Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року № 376 із змінами; потребують уточнення дані щодо віднесення (не віднесення) земельної ділянки до особливо цінних земель з урахуванням вимог пункту "г" частини першої статті 150 Земельного кодексу України.

Зазначено, що Головним управлінням на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року № 60-р "Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад" вживаються заходи щодо передачі земель державної власності сільськогосподарського призначення до земель комунальної власності Машівської селищної об'єднаної територіальної громади. На виконання вимог вищезазначеного розпорядження Головним управлінням направлено лист до Машівської селищної об'єднаної територіальної громади для висловлення позиції щодо передачі земельної ділянки ОСОБА_6 у власність.

08 червня 2018 року ОСОБА_6 вчетверте звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із заявою про затвердження проекту землеустрою, до якої додав відповідний проект та витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.

Листом від 22 червня 2018 року вих. №5213/0/26-18 Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повідомило ОСОБА_6 про виявлені недоліки, а саме: потребують уточнення дані щодо віднесення (не віднесення) земельної ділянки до особливо цінних земель з урахуванням вимог пункту "г" частини першої статті 150 Земельного кодексу України.

Зазначено, що Головним управлінням на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року № 60-р "Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад" вживаються заходи щодо передачі земель державної власності сільськогосподарського призначення до земель комунальної власності Машівської селищної об'єднаної територіальної громади. Таким чином, за умови усунення зауважень та погодження Машівською селищною об'єднаною територіальною громадою передачі ОСОБА_6 у власність земельної ділянки. Головне управління матиме можливість прийняти відповідне рішення.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга ОСОБА_2 обґрунтована тим, що у зв'язку з тим, що відповідач не мав іншого варіанту поведінки як прийняти відповідне позитивне рішення, яке є ефективним способом захисту порушеного права, вирішення вказаного питання не є втручанням у його дискреційній повноваження.

7. Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області відзиву на касаційну скаргу не надіслало.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. У частинах першій та третій статті 22 Земельного кодексу України передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

9. Відповідно до частин першої-третьої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

10. Згідно частин восьмої-десятої статті 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

11. Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

12. При цьому з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

13. Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

14. Відповідно до пункту 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1051 від 17 жовтня 2012 року, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.

15. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

16. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

17. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

18. Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

19. При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

20. Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі наданні відповіді на звернення громадян.

21. Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

22. Разом з тим, в даному випадку позивач звернувся до відповідача не із зверненнями, а із відповідними заявами, за наслідками розгляду яких суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідні управлінські рішення, в той час, як останній протиправно направив ОСОБА_2 відповіді у формі листів.

23. Колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його затвердженні у формі наказу, свідчить про протиправну бездіяльність уповноваженого органу.

24. Із матеріалів справи вбачається, що звертаючись 08 червня 2018 року до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із заявою про затвердження проекту землеустрою ОСОБА_2 додав погоджений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (НОМЕР_1) у власність орієнтовною площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Новотагамлицької сільської ради Машівського району Полтавської області за межами населеного пункту, а також витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.

25. За наслідками розгляду поданої заяви Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області листом від 22 червня 2018 року вих. № 5213/0/26-18 повідомило ОСОБА_2 про наявність недоліків, а саме - потребують уточнення дані щодо віднесення (не віднесення) земельної ділянки до земель історико-культурного призначення з урахуванням вимог пункту "г" частини першої статті 150 Земельного кодексу України.

26. Як зазначалось, згідно норм Земельного кодексу України єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

27. Слід зазначити, що зобов'язання затвердити проект щодо відведення вказаної земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Затвердження такого проекту без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

28. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

29. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

30. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

31. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

32. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

33. Відповідно до пункту 4 частини першої 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

34. Частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

35. Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені статтею 118 Земельного кодексу України, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

36. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

37. В матеріалах справи наявні докази, які були досліджені судами попередніх інстанцій, які свідчать про наявність можливості у суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду.

38. Враховуючи викладене, належним способом захисту, необхідним для поновлення прав ОСОБА_2 є саме зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (НОМЕР_1) у власність орієнтовною площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Новотагамлицької сільської ради Машівського району Полтавської області за межами населеного пункту, з урахуванням висновків суду.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

39. Підсумовуючи наведене, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне змінити резолютивну частину рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року, виклавши її новій редакції.

Керуючись статтями 139 341 343 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити частково.

Абзац третій резолютивної частини рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року викласти у наступній редакції:

«Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області (вулиця Уютна, 23, місто Полтава, Полтавська область, 36038, код ЄДРПОУ 39767930) затвердити поданий ОСОБА_2 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (НОМЕР_1) у власність орієнтовною площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Новотагамлицької сільської ради Машівського району Полтавської області за межами населеного пункту, з урахуванням висновків суду».

В решті рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року - залишити без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя М.І. Гриців