Відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою земельної ділянки на підставі виставлення її на торги є протиправною, якщо така з/д НЕ має власного кадастрового номеру, тобто не сформована (ВС/КАС, 08 листопада 2019р., № 420/914/19)

Фабула судового акту: Одна із базових підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність з/д незалежно від цільового призначення це віднесення цієї з/д до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами. Така відмова непередбачена ст. 118 ЗК, проте випливає зі ст. 136 ЗК України. Органи місцевого самоврядування та органи держгеокадастру активно цим користуються, хоча в цьому питанні є істотний нюанс, прикладом якого є ця справа.

Заявнику було відмовлено органом держгеокадастру у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з/д, і суди першої та апеляційної інстанцій погодилися з підставою відмови – віднесення з/д до переліку земельних ділянок право оренди якої виставлено на земельні торги.

Проте як бажана заявником з/д може бути лотом на земельних торгах, коли вона ще не існує як об’єкт цивільних прав, межі її не погоджені, документів на землевідвід немає, а головне – не присвоєний кадастровий номер? Тобто, я к і передбачено ст. 118 ЗК України, є лише графічні матеріали із орієнтовним місцезнаходженням та площею з/д, а сама вона не сформована.

Розглядаючи касаційну скаргу заявника ВС підтвердив вже існуючи у судовій практиці висновки.

Так окрім підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність з/д зазначених у статі 118 ЗК існує ще підстава зазначена у ст. 136 ЗК України. Згідно ст. 136 ЗК України віднесення з/д до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є також самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.

Водночас пункт 4 частини 4 цієї статті передбачає, що для підготовки лоту до торгів необхідно провести державну реєстрацію речового права на земельну з/д. Несформована з/д без кадастрового номеру не може бути лотом на торгах. Це також підтверджується приписом ст 79-1 ЗК України про те, що з/д вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

ВС не прийняв позицію органу держгеокадастру про те, що спірна з/д є частиною загального масиву земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 200 га, із загальним кадастровим номер, іншими словами є ділянкою окремого кадастрового кварталу в межах визначеної кадастрової зони.

Тобто наявність у землевпорядній документації лише номеру кадастрового кварталу чи масиву не дає право органу держгеокадастру відмовляти заявнику у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою на підставі ст. 136 ЗК України.

Іншим висновком ВС у цій справі є підтвердження позиції про те, що орган держгеокадастру не має право відмовляти заявнику у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з/д листом – відпискою, хоча б і із зазначенням причини, а повинен видавати відповідний наказ. У цій справі заявник отримав саме лист – відписку.

Проте у підсумку ВС не вирішив проблему заявника. Хоча суд касаційної інстанції скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій і визнав відмову органу держгеокадастру протиправною особливого результату заявнику це не принесло. ВС зобов’язав орган держгеокадастру лише повторно розглянути клопотання заявника про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою з/д та видати у встановленому порядку законний наказ. У зобов’язанні органу держгеокадастру безпосередньо видати заявнику сам дозвіл суд касаційної інстанції відмовив.

Аналізуйте судовий акт: Включення земельної ділянки до Переліку ділянок сільськогосподарського призначення держвласності, які виставляються на торги, виключає виділення цієї з/д будь-якій особі в інший спосіб (ВАСУ від 13 липня 2017р. у справі № 821/445/16)

Незаконна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою за ст. 118 ЗК України НЕ оскаржується, бо не перешкоджає заявнику у розробці такого проекту (ВС/КАС у справі №420/5288/18 від 29 серпня 2019 р.)

Орган місцевого самоврядування НЕ наділений дискреційними повноваженнями при прийнятті рішення про надання дозволу на розробку проекту відведення з/д за ст. 118 ЗК України (ВС/КАС у справі № 819/570/18 від 11 вересня 2019р)

Порушення уповноваженим органом ПРАВОМІРНОГО ОЧІКУВАННЯ особи щодо належного оформлення права власності на земельну ділянку підлягає захисту судом (ВС/КЦС у справі № 369/6516/16-ц від 01 серпня 2018 р.)

Стаття 119 ЗК України є декларативною і не надає жодних переваг для набуття права власності за набувальною давністю особі яка без документів понад 15 років користується земельною ділянкою (ВС/КЦС, справа № 742/2916/15-ц від 11.04.2018р.)

Суб’єкт владних повноважень НЕ наділений дискреційними повноваженнями, тобто не має право діяти на власний розсуд, коли відповідно до закону правомірним є лише один варіант рішення чи діяльності (ВС/КАС від 06 березня 2019р, №1640/2594/18)

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 листопада 2019 року

Київ

справа №420/914/19

адміністративне провадження №К/9901/22169/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Желєзного І.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Левчук О.А. від 24.04.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Єщенка О.В., суддів: Димерлія О.О., Коваля М.П. від 04.07.2019

у справі № 420/914/19

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області

про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі також - відповідач), в якому просив: визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Одеській області відносно відмови видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, оформленої листом Головного управління Держгеокадастру у Одеській області №М-13550/0-7702/0/37-18 від 29.10.2018, за його клопотанням від 02.10.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів); зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Одеській області ухвалити наказ (рішення) організаційно-розпорядчого характеру за його заявою від 02.10.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення безоплатно у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 24.04.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019, у задоволенні позову відмовлено.

3. 06.08.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити повністю.

4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.08.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.

5. Ухвалою Верховного Суду від 14.08.2018 відкрито касаційне провадження у справі.

6. 12.09.2019 до Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить таку залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019 - без змін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 02.10.2018 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із заявою, в якій просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).

8. У вказаній заяві позивач вказав на невикористання права щодо безкоштовної передачі у власність земельної ділянки за даним цільовим призначенням та долучив до неї графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копію паспорта, копію реєстраційного номера облікової картки платника податків, копію посвідчення про право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій та копію довідки про безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України.

9. За результатами розгляду вказаного клопотання позивача Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області листом від 29.10.2018 № М-13550/0-7702/0/37-18 повідомлено, що Головним управлінням Держземагентства в Одеській області наказом від 18.09.2014 № 77 "Про затвердження переліку земельних ділянок" із змінами внесеними наказом від 12.09.2018 № 219 "Про доповнення переліку земельних ділянок" затверджений перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами і до якого включена земельна ділянка, що вказана в заяві. На підставі частини 3 статі 136 Земельного кодексу України Головним управління Держгеокадастру в Одеській області відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Позивач вимоги обґрунтовував тим, що будь-які перешкоди для надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у відповідача відсутні; зазначені ним підстави для відмови не відповідають законодавству та порушують його право на першочергове отримання земельної ділянки, передбачене Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

11. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем у межах наданих йому повноважень, оскільки наказом відповідача від 12.09.2018 № 219 включено спірну земельну ділянку до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами. Наявність у чинному законодавстві обмежень щодо передачі у користування земельної ділянки, віднесеної до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах, є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки. Передача земельних ділянок у постійне користування належить до дискреційних повноважень відповідача.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки на момент звернення позивача до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки така була включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних аукціонах, відмова у задоволенні вказаного клопотання відповідає вимогам земельного законодавства, а тому є правомірною і підстави для зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії в судовому порядку відсутні.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ

13. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що такими не враховано, що спірна земельна ділянка не є сформованою, їй не присвоєно кадастровий номер, відтак така не є об`єктом цивільних прав; права на неї не виставлено на торги, з огляду на що судами помилково застосовано положення статті 136 Земельного кодексу України. Посилання суду першої інстанції на постанову Верховного Суду від 02.10.2018 у справі №806/3708/18 в якості обґрунтування врахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду, є необґрунтованими, оскільки обставини у вказаній справі та у справі, що розглядається, не є аналогічними. Лист №М-13550/0-7702/0/37-18 від 29.10.2018 не є належною відмовою у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки відповідне рішення має бути оформленим у формі наказу, та свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити згідно з вимогами чинного законодавства України.

14. У відзиві на касаційну скаргу представник відповідача посилається на те, що на момент прийняття оскаржуваного рішення спірна земельна ділянка була включеною до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних аукціонах, відтак відповідач обґрунтовано відмовив у задоволенні клопотання позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки. Вирішення питання щодо надання або відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність є дискреційними повноваженнями відповідача та суд не може втручатися у такі.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд зазначає наступне.

16.Згідно з положенням частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

17. Відповідно до 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

18. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

19. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що ї передбачені Конституцією та законами України.

20. Згідно з частинами 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

21. Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

22. Згідно з положеннями частини 7 даної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

23. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

24. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17.

25. При цьому приписи статті 136 Земельного кодексу України, якою визначено порядок добору земельних ділянок державної чи комунальної власності та підготовка лотів для продажу на земельних торгах, свідчать про те, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є також самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.

Так, згідно з положеннями частин 1-3 даної статті організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.

У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.

Добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі разом з розташованими на них об`єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови.

Земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.

Пунктом 4 частини 4 статті 136 Земельного кодексу України передбачено, що підготовка лотів до проведення земельних торгів включає державну реєстрацію земельної ділянки.

26. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 03.04.2018 у справі №815/3059/17 та від 17.10.2019 у справі №823/1120/16.

27. Аналіз наведених правових норм також дає змогу дійти висновку, що перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, серед іншого, в обов`язковому порядку має містити кадастровий номер відповідної земельної ділянки. При цьому фактично формуванню переліку земельної ділянки передує процедура підготовки лоту до торгів, в межах якої організатор торгів, зокрема, здійснює відведення такої земельної ділянки та державну реєстрацію останньої із присвоєнням відповідного кадастрового номеру.

28. Даний висновок відповідає позиції, викладеній у постанові Верховного Суду від 19.02.2019 у справі №815/905/17.

29. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ділянка, орієнтовною площею 2,0 га для, ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів) згідно з графічними матеріалами, поданими в якості додатку до клопотання ОСОБА_1 , є частиною загального масиву земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 200 га, кадастровий номер 5125081600:01:001, відтак така є ділянкою окремого кадастрового кварталу в межах визначеної кадастрової зони.

30. Відповідно до статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

31. Згідно з частиною 1 статті 1 Закону України "Про Державний земельний кадастр" державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера; кадастровий квартал - компактна територія, що визначається з метою раціональної організації кадастрової нумерації та межі якої, як правило, збігаються з природними або штучними межами (річками, струмками, каналами, лісосмугами, вулицями, шляхами, інженерними спорудами, огорожами, фасадами будівель, лінійними спорудами тощо); кадастровий номер земельної ділянки - індивідуальна, що не повторюється на всій території України, послідовність цифр та знаків, яка присвоюється земельній ділянці під час її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування.

32. Відповідно до пункту 30 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051, кадастровий номер земельної ділянки складається з таких структурних елементів: НКЗ : НКК : НЗД, де НКЗ - номер кадастрової зони, який визначається згідно з пунктом 34 цього Порядку; НКК - номер кадастрового кварталу, який визначається згідно з пунктом 34 цього Порядку; НЗД - чотиризначний номер земельної ділянки в межах кадастрового кварталу (максимальна кількість земельних ділянок у межах кадастрового кварталу становить 9999). Структурні елементи кадастрового номера земельної ділянки відокремлюються один від одного двокрапкою.

33. Пунктом 34 цього Порядку передбачено, що система нумерації кадастрових зон і кварталів є єдиною на всій території України. Номер кадастрового кварталу складається з таких структурних елементів: НКЗ : НКК, де НКЗ - дванадцятизначний номер кадастрової зони (максимальна кількість кадастрових зон становить 999999999999), в якому останні дві цифри відокремлюються від перших десяти двокрапкою; НКК - тризначний номер кадастрового кварталу в межах кадастрової зони (максимальна кількість кадастрових кварталів у межах кадастрової зони становить 999). Для нумерації кадастрової зони за межами адміністративно-територіальних одиниць використовується значення 9000000000:00. Структурні елементи номера кадастрової зони і кварталу відокремлюються один від одного двокрапкою.

34. Отже, враховуючи те, що до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставляються на земельні торги, може бути включено земельну ділянку лише за умови присвоєння їй кадастрового номеру, тобто сформовану земельну ділянку у відповідності до статті 79-1 Земельного кодексу України, а як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 12.09.2018 №219 до такого включено кадастровий квартал на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів), а не окремі земельні ділянки, суд касаційної інстанції вважає, що суди дійшли помилкового висновку в частині того, що земельна ділянка, щодо якої відповідач просить надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою є сформованою, відтак такою, яка може бути включеною до відповідного переліку земельних ділянок, а відтак і помилковим є висновок судів в частині правомірності прийнятого відповідачем оспорюваного рішення.

35. Колегія суддів зауважує, що доводи, викладені у касаційній скарзі щодо помилкового посилання у постанові суду першої інстанції на постанову Верховного Суду від 02.10.2018 у справі №806/3708/18 в якості обґрунтування висновків є правильними, оскільки зі змісту такої вбачається, що земельна ділянка, щодо якої позивачем подано клопотання була включена до переліку земельних ділянок, права на які виставляються на земельні торги окремими лотами. Натомість у справі, що розглядається до відповідного переліку включений кадастровий квартал, а не конкретна сформована земельна ділянка, відтак обставини у справах не є подібними.

36. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі також - Положення № 333, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.

37. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

38. Згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

39. При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

40. Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ, відтак рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмова в наданні такого дозволу повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

41. Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі №140/1992/18, від 14.08.2019 у справі №0640/4434/18, від 29.08.2019 у справі №420/5288/18 та від 17.10.2019 у справі №811/1845/18,

42. В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із клопотанням (заявою), за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив ОСОБА_1 відповідь у формі листа від 29.10.2018 №М-13550/0-7702/0/37-18.

44. Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішенням було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), з оцінкою усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини в рішенні у справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

45. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

46. З огляду на викладене, відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Положенням № 333 без дотримання вимог частини 2 статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданого позивачем клопотання (заяви).

48. Щодо посилань представника відповідача у відзиві на касаційну скаргу на те, що вирішення питання щодо надання або відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність є дискреційними повноваженнями відповідача та суд не може втручатися у такі, Верховний Суд зазначає наступне.

49.Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

50. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими необхідно розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

51. З огляду на наведене, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

52. У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання вмотивованої відмови у його наданні, регламентовано положеннями Земельного кодексу України.

53. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). Згідно з законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, тому зазначені повноваження не є дискреційними.

54. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

55. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

56. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

57. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

58. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

59. Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 22.12.2018 у справі №804/1469/17, від 14.08.2019 у справі №0640/4434/18 та від 12.09.2019 у справі №0640/4248/18.

60. Щодо ефективності обраного позивачем способу захисту колегія суддів зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. При цьому суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

61. В контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.

62. Наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності бездіяльності стосувалася лише тих мотивів, які наведено у листі відповідача від 29.10.2018. Однак суди не досліджували, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усі інші умови для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. За таких обставин у суду відсутні підстави для зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення.

63. Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає, що хоч і повноваження Головного управління Держгеокадастру щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є дискреційними, проте належним способом захисту, відновлення прав позивача за даних фактичних обставин, необхідно визнати саме зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідне клопотання (заяву) позивача про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

64. Європейський суд з прав людини у рішенні по справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "доброго врядування".

65. Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі, якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).

66. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

67. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

68. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

69. З огляду на викладене, суд дійшов висновку про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій повністю з прийняттям нового рішення про часткове задоволення позову.

70. Зважаючи на те, що особа, яка подає касаційну скаргу, звільнена від сплати судового збору, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 139 341 345 349 351 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019 у справі № 420/914/19 скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Одеській області щодо відмови ОСОБА_1 згідно з листом від 29.10.2018 №М-13550/0-7702/0/37-18 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Одеській області у встановленому законодавством порядку розглянути клопотання (заяву) ОСОБА_1 від 02.10.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).

У задоволені решти позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко