УХВАЛА

30 червня 2020 року

м. Київ

Справа № 908/2155/18

Провадження № 12-45гс20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Уркевича В. Ю.,

суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д.

А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С.,

перевірила наявність підстав для передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 908/2155/18 за позовом Запорізької обласної державної адміністраціїдо Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1", за участютретьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Запорізької області, Запорізької обласної державної адміністрації, про розірвання договору за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1" на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 10 лютого 2020 року (головуючий суддя Білецька Л. М., судді Парусніков Ю. Б., Вечірко І. О.) й рішення Господарського суду Запорізької області від 05 листопада 2019 року (головуючий суддя Мірошниченко М. В., судді Смірнов А. Г., Топчій О. А.) та

ВСТАНОВИЛА:

У жовтні 2018 року Запорізька обласна державна адміністрація (далі - Запорізька ОДА) звернулася з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1" (далі - ТОВ "Запорожградтранс-1") про розірвання договору від 03 квітня 2018 року № 50/13 про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Запорізької області (внутрішньообласних маршрутах).

Позов обґрунтовано тим, що спірний договір укладений відповідно до Закону України "Про автомобільний транспорт" на підставі рішення конкурсного комітету позивача з визначення автомобільних перевізників від 14 вересня 2017 року № 3/10/2017, яке після укладення спірного договору скасовано постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року у справі № 808/934/18 в частині визначення відповідача переможцем конкурсу.

Вказана обставина є підставою для розірвання договору в судовому порядку відповідно до статті 651 Цивільного кодексу України та статті 188 Господарського кодексу України внаслідок недосягнення сторонами згоди про його розірвання.

Рішенням Господарського суду Запорізької області від 05 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 10 лютого 2020 року, позовні вимог задоволено. Розірвано договір від 03 квітня 2018 року № 50/13 про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Запорізької області (внутрішньообласних маршрутах), укладений між Запорізькою ОДА та ТОВ "Запорожградтранс-1".

Судові рішення мотивовані тим, що відповідно до вимог законодавства укладенню спірного договору про організацію перевезення пасажирів передує обов'язкове проведення органом державної влади конкурсу серед перевізників. Скасування в судовому порядку результатів такого конкурсу з підстав надання його переможцем - відповідачем недостовірної інформації щодо участі в ньому є підставою для розірвання спірного договору згідно зі статтею 651 Цивільного кодексу України, оскільки відповідна підстава для розірвання передбачена умовами договору.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що договір про організацію перевезення пасажирів відповідає ознакам адміністративного договору, проте відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду у постанові від 14 травня 2019 року у справі № 918/843/17 розмежовано обставини оспорювання тендерів залежно від моменту виникнення договірних відносин. Оскільки орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у правовідносинах до виникнення договірних відносин між організатором та переможцем тендеру діє як суб'єкт владних повноважень, то такі спори відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки зачіпає майнові інтереси переможця торгів.

У березні 2020 року ТОВ "Запорожградтранс-1" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Центрального апеляційного господарського суду від 10 лютого 2020 року й рішення Господарського суду Запорізької області від 05 листопада 2019 року, а провадження у справі - закрити.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що скасування адміністративним судом рішення конкурсного комітету щодо визнання відповідача переможцем конкурсу має наслідком недійсність укладеного між сторонами договору від 03 квітня 2018 року № 50/13, правовий висновок про що наведений Верховним Судом у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 903/52/18. Отже, позивач мав заявити позов про визнання договору недійсним, а не про його розірвання. У зв'язку з чим суди мали відмовити в позові з підстав неправильно обраного позивачем способу захисту порушеного права.

Крім цього, скаржник стверджує, що висновок суду апеляційної інстанції про підвідомчість даного спору суду господарської юрисдикції зроблений з неправильним застосуванням норм матеріального права та суперечить правовим висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 12 червня 2019 року у справі № 910/2175/18, від 23 жовтня 2019 року у справі № 819/781/18, відповідно до яких договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведеного органом виконавчої влади конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору, а отже відповідний спір має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 квітня 2020 року відкрив касаційне провадження у справі, надав учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу, витребував матеріали справи з Господарського суду Запорізької області.

Ухвалою від 17 червня 2020 року Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду передав цю справу разом із касаційною скаргою ТОВ "Запорожградтранс-1" на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах (статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт", пункту 1 частини 1 статті 231 Господарського процесуального кодексу України, пункту 16 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України), викладеному в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17 (провадження № 12-115гс18).

Відповідно до частини 4 статті 302 Господарського процесуального кодексу України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об'єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об'єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.

Згідно з частиною 4 статті 303 Господарського процесуального кодексу України про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частиною 4 статті 303 Господарського процесуального кодексу України, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частиною 4 статті 303 Господарського процесуального кодексу України.

Мотивуючи своє рішення про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що Велика Палата Верховного Суду в постановах від 29 січня 2019 року у справі № 819/829/17, від 14 травня 2019 року у справі № 918/843/17 та від 28 серпня 2019 року у справі № 802/1046/18-а погодилась з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною в постанові від 10 травня 2016 року у справі № 826/7230/15 та зазначила, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру, конкурсу) є суб'єктом владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів.

Проте, після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.

Проте, за твердженням Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, Велика Палата Верховного Суду у той же час, зокрема, у постановах від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17, від 05 червня 2019 року у справі № 234/17657/17, від 12 червня 2019 року у справі № 910/2175/18, від 11 вересня 2019 року у справі № 234/19093/17 та інших дійшла висновків, що правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а договір, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору. У зв'язку з чим спір щодо відповідності приписам чинного законодавства дій суб'єкта владних повноважень і укладеного сторонами за результатами цих дій договору має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду зазначає, що за пунктом 1 частини 2 статті 45 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" Велика Палата Верховного Суду у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Європейський суд з прав людини дотримання принципу правової визначеності пов'язує із забезпеченням єдності судової практики. Однак суд не наполягає на її незмінності, оскільки неспроможність забезпечити динамічний та еволюційний підхід у тлумаченні може призвести до ризику створення перепон під час проведення реформ або запровадження покращень. Разом з тим наявність глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці, неспроможність правової системи держави подолати їх усе ж таки призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд.

При визначенні того, чи наявність конфліктуючих судових рішень у подібних справах суперечить принципу правової визначеності відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, беруться до уваги такі чинники: 1) існування "глибоких та довгострокових розходжень" у відповідній судовій практиці національних судів; 2) наявність у національному законодавстві механізмів подолання таких розбіжностей; 3) фактичне запровадження механізмів подолання розбіжностей і, якщо так, то 4) ефективність таких механізмів.

Ураховуючи наведене, з метою забезпечення єдності та сталості судової практики, для відступу від висловлених раніше правових позицій Велика Палата Верховного Суду повинна мати ґрунтовні підстави, її попередні рішення мають бути помилковими чи застосований у цих рішеннях підхід має очевидно застаріти внаслідок розвитку у певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.

Так, у постановах від 29 січня 2019 року у справі № 819/829/17 (провадження № 11-757апп18), від 14 травня 2019 року у справі № 918/843/17 (провадження № 12-287гс18) та від 28 серпня 2019 року у справі № 802/1046/18-а (провадження № 11-473апп19) Велика Палата Верховного Суду, розглянувши відповідно спори (а) про визнання нечинною процедури закупівлі поточного середнього та дрібного ремонту, експлуатаційного утримання автомобільних доріг державного та місцевого значення, (б) про визнання недійсним рішення тендерного комітету Департаменту з питань будівництва та архітектуриобласної державної адміністрації щодо закупівлі будівельних робіт та поточного ремонту (в) про визнання процедури закупівлі сировини недійсною, дійшла висновків, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) діє як суб'єкт владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.

Натомість у постановах від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17 (провадження № 12-115гс18), від 05 червня 2019 року у справі № 234/17657/17 (провадження № 11-266апп19), від 12 червня 2019 року у справі № 910/2175/18 (провадження № 12-281гс18) та від 11 вересня 2019 року у справі № 234/19093/17 (провадження № 11-1387апп18) Велика Палата Верховного Суду, розглянувши відповідно спори (а) про визнання недійсним рішення конкурсного комітету з визначення переможця конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування та договору про організацію перевезень пасажирів, (б) про визнання недійсною з моменту підписання додаткової угоди до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом та договору на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, (в) про визнання незаконними та скасування рішення конкурсного комітету з проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування та визнання недійсним договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та (г) про визнання недійсною з моменту підписання сторонами додаткової угоди до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом та визнання недійсним з моменту підписання сторонами договору на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, дійшла висновків, що правовідносини, які складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а договір, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору. У зв'язку з чим спір щодо відповідності приписам чинного законодавства дій суб'єкта владних повноважень і укладеного сторонами за результатами цих дій договору має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Направляючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зазначила, що жодна з постанов Великої Палати Верховного Суду, яка містить наведений висновок про підвідомчість відповідної категорії спорів суду адміністративної юрисдикції безвідносно до моменту укладення договору між організатором і переможцем тендеру, не містить прямої вказівки про відступ від протилежних правових висновків Великої Палати Верховного Суду (у постановах від 29 січня 2019 року у справі № 819/829/17, від 14 травня 2019 року у справі № 918/843/17, від 28 серпня 2019 року у справі № 802/1046/18-а) про підвідомчість спорів суду господарської юрисдикції у разі укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем.

Натомість Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що у постанові від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17 (провадження № 12-115гс18) предметом позову є визнання недійсним рішення конкурсного комітету з визначення переможця конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, та визнання недійсним договору про організацію перевезень пасажирів. У цій постанові зазначено, що відповідно до частини 1 статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт" відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов'язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під'їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

Положеннями частини другої вказаної статті Закону визначено, що відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування (рейсів), які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника.

Звідси Велика Палата Верховного Суду зазначила, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ, та організацій незалежно від форм власності.

Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов'язки перевізника забезпечити певний парк автомобілів, їх технічний стан, умови щодо тарифів, тощо. Таким чином договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів.

При цьому відносини замовника перевезень та перевізника у різних випадках оформлюються різними документами - у певних випадках оформлюються договором, а в інших - дозволом. Водночас значення як дозволу, так і договору одне й те саме - встановлення вимог до перевізника щодо здійснення ним господарської діяльності.

Тому і правова природа як дозволу, так і договору щодо організації перевезень - однакова.

Отже, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо відповідно до законодавства оформлюється не дозвіл, а договір, то такий договір має природу адміністративного.

Проте у справах № 819/829/17, № 918/843/17, № 802/1046/18-а склалися зобов'язальні правовідносини щодо закупівлі товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України "Про публічні закупівлі", що оформлюються відповідними господарськими договорами.

За таких обставин у справах № 819/829/17, № 918/843/17, № 802/1046/18-а склалися правовідносини щодо здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад, регламентовані Законом України "Про публічні закупівлі", а у справі № 903/605/17 - правовідносини щодо організації перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, врегульовані Законом України "Про автомобільний транспорт". Звідси правовідносини у згаданих справах не є подібними.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для відступу від зазначеного висновку щодо застосування статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт", пункту 1 частини 1 статті 231 Господарського процесуального кодексу України, пункту 16 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, викладеного, зокрема, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17 (провадження № 12-115гс18).

Стосовно доводів колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду про те, що рішення Великої Палати Верховного Суду не містять прямої вказівки про відступ від протилежних правових висновків Великої Палати Верховного Суду, а тому суди продовжують її застосовувати, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що з огляду на неподібність правовідносин у справах № 819/829/17, № 918/843/17, № 802/1046/18-а та у справах № 903/605/17, № 234/17657/17, № 910/2175/18, № 234/19093/17 Велика Палата Верховного Суду протилежних правових висновків у цих справах не висловлювала.

Відповідно до частини 6 статті 303 Господарського процесуального кодексу України, якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об'єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об'єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.

За таких обставин розгляд цієї справи Великою Палатою Верховного Суду є недоцільним через наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах щодо організації перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду.

Отже, справу № 908/2155/18 разом з касаційною скаргою ТОВ "Запорожградтранс-1" на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 10 лютого 2020 року й рішення Господарського суду Запорізької області від 05 листопада 2019 року слід повернути відповідній колегії Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду для розгляду відповідно до частини 6 статті 303 Господарського процесуального кодексу України.

Ураховуючи наведене та керуючись статтями 302, 303 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Справу № 908/2155/18 за позовом Запорізької обласної державної адміністрації до Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1", за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Запорізької області, Запорізької обласної державної адміністрації, про розірвання договору за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1" на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 10 лютого 2020 року й рішення Господарського суду Запорізької області від 05 листопада 2019 року в цій справі повернути відповідній колегії Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду для розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Ю. УркевичСудді: Т. О. Анцупова О. Р. Кібенко С. В. Бакуліна В. С. Князєв Ю. Л. Власов Л. М. Лобойко М. І. Гриців Н. П. Лященко Д. А. Гудима О. Б. Прокопенко В. І. Данішевська В. В. Пророк Ж. М. Єленіна Л. І. Рогач О. С.

Золотніков О. М. Ситнік О. С. Ткачук