УХВАЛА

Іменем України

01 жовтня 2019 року

Київ

справа №9901/209/19

адміністративне провадження №П/9901/209/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Шарапи В. М., суддів Бевзенка В. М., Данилевич Н. А., Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г., за участю: секретаря судового засідання Корецького І. О.,

позивача: представника ОСОБА_1,

відповідача: представник не з'явився,

третьої особи на стороні відповідача: представника ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом:

Громадської організації "Правова держава"

до Верховної Ради України

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Кабінет Міністрів України

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії

УСТАНОВИЛ:

Громадська організація "Правова держава" звернулась до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності, яка полягає в ухиленні від розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та вирішення питання про прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України, зобов'язання Верховної Ради України розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та вирішити питання про прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №649 від 22.08.2018 "Питання погашення заборгованості з пенсійних виплат за рішеннями суду", яка на думку позивача, суперечить Конституції України, Закону України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" від 05.06.2012 №4901-VI та практиці Європейського Суду з прав людини.

Враховуючи зазначені порушення, позивач стверджує, що існує необхідність у вирішенні питання Верховною Радою України щодо прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України.

Ухвалою Верховного Суду від 20.05.2019 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в даній адміністративній справі та залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Кабінет Міністрів України.

13.06.2019 відповідачем подано клопотання про закриття провадження у даній справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Зокрема, відповідач посилається на те, що справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки між сторонами відсутній публічно-правовий спір, адже відповідач в контексті заявлених позивачем вимог не здійснював у відношенні до останнього жодних владних управлінських функцій.

05.07.2019 до суду надійшли заперечення позивача проти задоволення клопотання відповідача про закриття провадження у справі. Суть поданих позивачем заперечень зводиться до того, що Статутом Громадської організації "Правова держава" визначено, що метою її діяльності є встановлення верховенства права. Зважаючи на те, що верховенство права, як передумова легітимності публічної влади, є механізмом захисту прав людини та з урахуванням того, що Громадська організація "Правова держава" об'єднує громадян України і діє в їх інтересах, позивач стверджує, що звернувся до суду в інтересах громадян.

16.07.2019 третьою особою на стороні відповідача подані пояснення на позов, в яких серед іншого, зазначено про відсутність публічно-правового спору між сторонами у даній справі.

27.09.2019 відповідачем подано клопотання, в якому останній підтримав попередньо подане клопотання про закриття провадження у справі та просив розглядати справу за його відсутності.

У судовому засіданні 01.10.2019 представник позивача заперечив проти задоволення клопотання та закриття провадження у справі, наголошує, що наділений правом на звернення до суду за захистом порушених оспорюваною бездіяльністю відповідача прав, свобод та інтересів.

Представник третьої особи на стороні відповідача у судовому засіданні надав пояснення, згідно яких підтримує заявлене відповідачем клопотання про закриття провадження у справі з підстав відсутності публічно-правового спору між сторонами у справі.

З'ясувавши думку учасників справи та покладені в основу заявленого клопотання обставини, перевіривши їх дослідженими доказами, на підставі норм законодавства колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом встановлено, що за статутом Громадської організації "Правова держава", затвердженим протоколом загальних зборів від 24.11.2015 №2, дана організація об'єднує громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, на основі спільності інтересів для реалізації мети та завдань передбачених цим статутом (а. с. 22-27).

Відповідно до пункту 2.1 Статуту, основною метою (цілями) діяльності Громадської організації "Правова держава" є сприяння встановленню верховенства права і закону, відродження пріоритету прав і свобод особистості в Україні.

Громадською організацією "Правова держава" подано до Верховної Ради України звернення про вирішення питання щодо прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України. Дане звернення направлене позивачем рекомендованим поштовим відправленням №0405039126656 від 23.01.2019, яке отримане відповідачем
28.01.2019 (а. с. 4-8,46-49).

Листом від 19.02.2019 №04-29/17-395 Верховна Рада України надала відповідь на звернення Громадської організації "Правова держава", в якій зазначила, що питання про відповідальність уряду, прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України може бути розглянуто парламентом у разі внесення до Верховної Ради України відповідних пропозицій чи прийняття постанови за підсумками обговорення звіту Кабінету Міністрів України у порядку, визначеному чинним законодавством. Згідно зі списком поштових відправлень, відповідь на звернення направлена відповідачем поштовим відправленням від 19.02.2019 (а. с. 50-53).

Стаття 55 Конституції України гарантує кожному судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб.

У рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011 №19-рп/2011 наведено висновок, за змістом якого права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (пункт 4.1).

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Правова позиція аналогічного змісту наведена у постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 по справі №800/301/16 і колегія суддів не вбачає підстав відступати від неї.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно з частинами 1, 2, 3 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому частинами 1, 2, 3 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії (пункт 4 частини 1). Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, процесуальне законодавство також містить вимогу щодо передачі на розгляд адміністративного суду виключно тих спорів, у яких права, свободи та інтереси позивача порушені оспорюваними рішеннями, діями чи бездіяльністю відповідача, як суб'єкта владних повноважень. При цьому, вказане порушення повинно існувати на момент звернення до суду, оскільки відсутність порушеного права позивача свідчить про відсутність предмету судового захисту як такого.

Зазначене не свідчить про порушення права особи на справедливий суд, гарантованого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (надалі - Конвенція), відповідно до якої, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Європейський Суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції) наголошує, що" право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою" (пункт 33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21.12.2010, заява №45783/05).

За практикою Європейського Суду з прав людини" право на доступ до суду "за своєю природою потребує регулювання державою, регулювання, що може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб" (див. рішення від 28 травня 1985 року у справі "Ешингдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), п. 57, Series A № 93).

Встановлюючи такі правила, Договірна держава користується певною свободою розсуду. Більш того, Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних. Це особливо стосується гарантій, закріплених статтею 6 Конвенції, з огляду на визначне місце, яке у демократичному суспільстві займають право на справедливий суд разом з усіма гарантіями за цією статтею (див. рішення у справі "Принц Ліхтенштейну Альберт-Адам ІІ проти Німеччини" (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v.

Germany) [ВП], заява № 42527/98, п. 45, ECHR 2001-VIII) (пункти 31-32 рішення у справі "Наталія Михайленко проти України" від 30.05.2013, заява №49069/11).

У випадку спірних правовідносин позивач, як громадська організація, основною метою якої є сприяння утвердженню верховенства права, звернувся до відповідача у порядку визначеному Законом України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 №393/96-ВР із заявою, що стосувалась здійснення Верховною Радою України своїх конституційних функцій.

Тобто, спірні правовідносини між позивачем і відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, виникли, фактично, в межах надання відповіді на звернення громадян.

Проте, слід наголосити, що позивач не оскаржує будь-яких рішень, дій чи бездіяльності відповідача, що були прийняті, вчинені (допущені) під час надання відповіді на його звернення. Вимоги позивача безпосередньо не стосуються виконання відповідачем владних управлінських функцій в межах спірних правовідносин, а спрямовані на оскарження бездіяльності відповідача як законодавчого органу з підстав її неконституційності.

Зокрема, статтею 87 Конституції України встановлено, що Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України або протягом останньої сесії Верховної Ради України.

Норми тотожного змісту закріплені у статті 14 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 №794-VII.

Покликаючись на вказані норми позивач стверджує про наявність у відповідача обов'язку висловити резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України.

За змістом статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

У свою чергу, відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 КАС України, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно з частиною 4 статті 22 КАС України, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначальним є предмет спору, тобто, зміст (природа) цих оскаржуваних актів, дій чи бездіяльності, а також правовий статус відповідача в межах правовідносин з їх прийняття, вчинення чи допущення.

Правова позиція аналогічного змісту наведена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 24.04.2018 по справі №9901/376/18, від 26.02.2019 по справі №9901/787/18.

Тому, колегія суддів касаційного суду доходить висновку, що конституційний процес відставки Кабінету Міністрів України внаслідок прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри є реалізацією відповідачем власних конституційних повноважень як органом законодавчої влади та не свідчить про здійснення ним владних управлінських функцій у відношенні позивача.

Пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Частиною 3 статті 124 Конституції України встановлено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини 3 статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Правова позиція аналогічного змісту наведена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 по справі №9901/663/18, від 26.02.2019 по справі №9901/787/18.

Таким чином, переданий позивачем на вирішення суду спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

З огляду на наведене, клопотання відповідача підлягає до задоволення, а провадження у справі слід закрити.

Керуючись пунктом 1 частини 1 статті 238, статтями 248, 256, 266, 294, 295 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

Клопотання відповідача про закриття провадження у справі задовольнити.

Провадження у справі №9901/209/19 за позовом Громадської організації "Правова держава" до Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Кабінет Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії - закрити.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття.

Повний текст ухвали суду складено 02.10.2019.

Головуючий суддя Шарапа В. М.

Судді Бевзенко В. М.

Данилевич Н. А.

Желтобрюх І. Л.

Стрелець Т. Г.