ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Гриціва М.І., суддів:Коротких О.А., Кривенди О.В., Маринченка В.Л., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Самсіна І.Л., Терлецького О.О., за участі секретаря судового засідання Шатило Р.П.,

представника Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ) - Баклан Н.Ю., -

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом прокурора Гайворонського району Кіровоградської області до Головного управління Держземагентства у Кіровоградській області (далі - ГУ Держземагентства), треті особи: ОСОБА_10, Гайворонська районна державна адміністрація Кіровоградської області (далі - РДА), про визнання недійсними наказів,

установила:

У грудні 2014 року прокурор Гайворонського району Кіровоградської області звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати недійсними тридцять наказів ГУ Держземагентства від 26 вересня 2014 року (перелік номерів наказів наведений у позовній заяві) про надання ОСОБА_10 дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду строком на 21 рік за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають в запасі, для ведення фермерського господарства.

На обґрунтування позову зазначив, що ОСОБА_10 звернувся до відповідача із заявою про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають в запасі, розташованих не єдиним масивом, на значній відстані одна від одної за межами населених пунктів та без обґрунтування розмірів земельних ділянок з урахуванням можливості їх обробітку. З огляду на це вважає оскаржені накази ГУ Держземагентства недійсними.

Кіровоградський окружний адміністративний суд постановою від 26 березня 2015 року, залишеною без змін ухвалами Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року та Вищого адміністративного суду України від 5 листопада 2015 року, в задоволенні позовних вимог відмовив.

У заяві про перегляд ГПУ та РДА, посилаючись на неоднакове застосування Вищим адміністративним судом України статті 7 Закону України від 19 червня 2003 року № 973-ІV «Про фермерське господарство» (далі - Закон № 973-ІV) та статті 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК) у подібних правовідносинах, просять скасувати рішення судів усіх інстанцій та постановити нове - про задоволення позовних вимог.

На підтвердження неоднакового застосування зазначених норм права ГПУ та РДА посилаються на рішення Вищого адміністративного суду України від 22 січня 2014 року, 18 серпня, 17 вересня та 11 листопада 2015 року (справи №№ К/800/40388/13, К/800/59205/14, К/800/64670/14, К/800/14012/15 відповідно), у яких, на переконання заявників, сформульовано правильний правозастосовний висновок.

Передумовами оспореного правозастосування стали такі фактичні обставини.

10 вересня 2014 року ОСОБА_10 звернувся до ГУ Держземагентства із заявами про надання дозволів на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення із земель державної власності в оренду на 21 рік для ведення фермерського господарства за межам населених пунктів Бандурівської (9 заяв), Долинської (14 заяв) та Червоненської (7 заяв) сільських рад Гайворонського району Кіровоградської області. В усіх заявах зазначив, що фермерське господарство планує створити і вести одноосібно.

ГУ Держземагентства спірними наказами від 26 вересня 2014 року надало ОСОБА_10 дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для ведення фермерського господарства, розташованих на території названих сільських рад за межами населених пунктів, площею 44,2775 га, 31,9298 га, 44,8093 га, 23,8348 га, 5,1882 га, 4,8714 га, 60,5259 га, 9,2276 га, 13,8115 га, 6,0496 га, 16,7057 га, 0,6438 га, 32,7184 га, 17,5277 га, 12,6426 га, 21,74 га, 21,6002 га, 28,0347 га, 72,9256 га, 11,8459 га, 5,9695 га, 91,0769 га, 7,6790 га, 35,8841 га, 39,8951 га, 11,4310 га, 6,3637 га, 21,9564 га, 2,6896 га, 13,8494 га, а загалом - 717,7 га.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодилися суди апеляційної та касаційної інстанцій, виходив із того, що стаття 7 Закону № 973-ІV не забороняє надання громадянину для створення фермерського господарства кількох окремих земельних ділянок, розташованих у різних місцях, а відповідно до вимог частини сьомої цієї статті надання земельних ділянок єдиним масивом має місце лише в тому випадку, якщо орган, уповноважений розпоряджатися землями, приймає рішення про надання в оренду громадянину земельних ділянок сільськогосподарського призначення лісового та водного фондів єдиним масивом.

У наданих для порівняння ухвалах Вищого адміністративного суду України від 18 серпня, 17 вересня та 11 листопада 2015 року суд касаційної інстанції, ухвалюючи рішення, виходив із того, що стаття 123 ЗК у подібних правовідносинах застосовується в поєднанні із частиною першою статті 7 спеціального Закону № 973-IV, якою встановлено обов'язкові вимоги до заяв громадян про надання земельних ділянок для створення фермерського господарства. У постанові від 22 січня 2014 року, теж наданій для порівняння, той самий суд дійшов висновку про неправомірність дій Городоцької районної державної адміністрації Хмельницької області щодо прийняття розпорядження про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, розташованих на території різних сільських рад, за межами населених пунктів із земель запасу та резерву з метою надання їх в оренду для ведення фермерського господарства.

В аспекті зазначених правозастосувань колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України заслухала пояснення прокурора ГПУ, перевірила матеріали справи та дійшла висновку про таке.

Відповідно до частини другої статті 123 ЗК особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, в якому зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Органам, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною третьою статті 123 цього Кодексу передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, стаття 123 ЗК врегульовує загальний порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування в тих випадках, коли згідно із законом земельні торги не проводяться; визначає вимоги до змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; забороняє компетентним органам вимагати інші, ніж установлені цією статтею, матеріали та документи; установлює загальні підстави для відмови в наданні такого дозволу.

Попри це, відносини, пов'язані зі створенням, діяльністю та припиненням діяльності фермерських господарств, регулюються крім ЗК Законом № 973-IV та іншими нормативно-правовими актами України (стаття 2 Закону № 973-IV). У таких правовідносинах Закон № 973-IV є спеціальним нормативно-правовим актом, а ЗК - загальним.

Відповідно до частин першої та другої статті 1 Закону № 973-IV фермерське господарство є формою підприємницької діяльності громадян зі створенням юридичної особи, які виявили бажання виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих їм для ведення фермерського господарства, відповідно до закону. Фермерське господарство може бути створене одним громадянином України або кількома громадянами України, які є родичами або членами сім'ї, відповідно до закону.

Можливість реалізації громадянином права на створення фермерського господарства безпосередньо пов'язана з наданням (передачею) йому земельних ділянок для ведення фермерського господарства, що є обов'язковою умовою для державної реєстрації фермерського господарства (стаття 8 Закону № 973-IV).

Порядок надання (передачі) земельних ділянок для ведення фермерського господарства передбачений, як згадано вище, спеціальним Законом № 973-IV.

Так, згідно з абзацом першим частини першої статті 7 цього Закону для отримання (придбання) у власність або в оренду земельної ділянки державної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до відповідної районної державної адміністрації. Для отримання у власність або в оренду земельної ділянки із земель комунальної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до місцевої ради.

У заяві зазначаються: бажаний розмір і місце розташування ділянки, кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність, обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства. До заяви додаються документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (абзац другий частини першої статті 7 Закону № 973-IV).

Частинами другою та четвертою цієї ж статті передбачено, що заяву громадянина про надання земельної ділянки у власність або в оренду районна або міська державні адміністрації або орган місцевого самоврядування розглядають у місячний строк і в разі її задоволення дають згоду на підготовку землевпорядною організацією проекту відведення земельної ділянки. Проект відведення земельної ділянки погоджується та затверджується відповідно до закону. У разі відмови органів державної влади та органів місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки для ведення фермерського господарства питання вирішується судом.

Отже, спеціальний Закон № 973-IV визначає обов'язкові вимоги до змісту заяви про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства, які дещо відрізняються від загальних вимог, передбачених статтею 123 ЗК, до змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зокрема, в заяві про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства має бути зазначено не лише про бажаний розмір і місце розташування ділянки, але й обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства.

Зазначені вимоги відповідають загальним принципам земельного законодавства (стаття 5 ЗК) та меті правового регулювання земельних відносин у сфері діяльності фермерських господарств, яка полягає в створенні умов для реалізації ініціативи громадян щодо виробництва товарної сільськогосподарської продукції, її переробки та реалізації на внутрішньому і зовнішньому ринках, а також для забезпечення раціонального використання і охорони земель фермерських господарств, правового та соціального захисту фермерів України (преамбула Закону № 973-IV).

Крім того, Закон № 973-IV передбачає, що заява громадянина про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства повинна бути розглянута по суті. При цьому норми вказаного Закону не містять імперативної вказівки про задоволення заяви за наявності певних формальних умов, допускаючи можливість прийняття органом державної влади чи органом місцевого самоврядування рішення про відмову в задоволенні заяви без визначення виключного переліку підстав для відмови.

З огляду на зазначене, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що при вирішенні позовних вимог про законність рішення органу державної виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення фермерського господарства застосуванню підлягають правила надання (передачі) земельних ділянок для ведення фермерського господарства згідно зі статтею 7 Закону № 973-IV як спеціального по відношенню до статті 123 ЗК.

Таким чином, за змістом статей 1, 7, 8 Закону № 973-IV заява громадянина про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення фермерського господарства повинна містити комплекс передбачених частиною першою статті 7 цього Закону умов і обставин. У свою чергу, розглядаючи заяву громадянина по суті, орган державної виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування (а в разі переданого на розгляд суду спору - суд) повинен дати оцінку обставинам і умовам, зазначеним у заяві, перевірити доводи заявника, наведені на обґрунтування розміру земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства, в тому числі щодо наявності трудових і матеріальних ресурсів.

За наслідками зазначеної перевірки орган державної виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування повинен пересвідчитися в дійсності волевиявлення заявника, наявності в нього бажання створити фермерське господарство та спроможності вести господарство такого виду - виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих для ведення фермерського господарства. В іншому випадку відсутність належної перевірки, формальний підхід до вирішення заяви громадянина створює передумови для невиправданого, штучного використання процедури створення фермерського господарства як спрощеного, пільгового порядку одержання іншими приватними суб'єктами в користування земель державної чи комунальної власності поза передбаченою законом обов'язковою процедурою - без проведення земельних торгів.

У справі, яка переглядається, на обґрунтування позовних вимог прокурор зазначав, з-поміж іншого, що ОСОБА_10 в заяві не навів відповідних обґрунтувань необхідності одержання землі такої значної площі з урахуванням можливості її обробітку, не вказав перспектив діяльності фермерського господарства, наявності в нього техніки для обробітку землі.

Суд відмовив у задоволенні позову, помилково застосувавши до спірних правовідносин виключно статтю 123 ЗК без її поєднання з частиною першою статті 7 Закону № 973-IV.

У зв'язку з неправильним застосуванням норми матеріального права суд не встановив і не зазначив у рішенні обставин і фактів, які підлягали встановленню, та не зробив висновків по суті спору з огляду на положення статті 7 Закону

№ 973-IV, не надав оцінки обставинам та умовам, зазначеним у заяві ОСОБА_10, не перевірив, як відповідач обґрунтовував сумарний розмір земельних ділянок такої значної площі, про які просив у заявах, які перспективи діяльності власного фермерського господарства він наводив при цьому та які з них були враховані при прийнятті рішення ГУ Держземагентства про надання йому дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для ведення фермерського господарства. Зокрема, чи мав (має) ОСОБА_10 можливість самостійно вести фермерську діяльність, чи мав (має) він власну техніку для обробітку землі, ресурси для оренди сільськогосподарської техніки, чи мав (має) ОСОБА_10 потенційних контрагентів, ресурси яких він може на договірних засадах залучити для ведення фермерського господарства, а також чи буде взагалі проводити діяльність на відведених ОСОБА_10 земельних ділянках саме його фермерське господарство.

Зазначені порушення, допущені судом, не дають можливості пересвідчитися в дійсності волевиявлення ОСОБА_10 на створення фермерського господарства та раціональне використання земельних ділянок, наданих йому відповідно до закону, що є процесуальною перешкодою для ухвалення Верховим Судом України нового рішення по суті спору.

Крім того, відповідно до частини сьомої статті 7 Закону № 973-IV земельні ділянки надаються громадянам для ведення фермерського господарства єдиним масивом з розташованими на них водними джерелами та лісовими угіддями, наближеними до існуючих шляхів, електро- і радіотелефонних мереж, газо- і водопостачальних систем та інших видів інженерної інфраструктури.

Суд, застосовуючи зазначену норму, дійшов висновку, що надання земельних ділянок єдиним масивом має місце лише в тому випадку, якщо орган, уповноважений розпоряджатися землями, приймає рішення про надання в оренду громадянину земельних ділянок сільськогосподарського призначення лісового та водного фондів єдиним масивом, а не окремо по кожній категорії земель для ведення фермерського господарства. При цьому суд не дав оцінки установленим фактам надання ОСОБА_10 для ведення фермерського господарства окремих земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які розташовані в різних місцях на території трьох сільських рад - Бандурівської, Долинівської та Червоненської Гайворонського району Кіровоградської області за межами населених пунктів.

Фактичний і нормативний контекст справи дає підстави стверджувати, що без дослідження і з'ясування наведених вище питань усі постановлені у цій справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими і визнати правильними чи хибними правові висновки оскарженого рішення, а також сформулювати висновок про те, як слід правильно розуміти і застосувати конкретно одну й ту саму норму матеріального права в подібних правовідносинах.

У зв'язку з цим усі постановлені у справі рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Новий судовий розгляд належить провести відповідно до вимог адміністративного процесуального законодавства з урахуванням обставин, зазначених у цій постанові.

Керуючись статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

постановила:

Заяву Генеральної прокуратури України та Гайворонської районної державної адміністрації Кіровоградської області задовольнити частково.

Ухвали Вищого адміністративного суду України від 5 листопада 2015 року і Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року, постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 26 березня 2015 року скасувати, а справу за позовом прокурора Гайворонського району Кіровоградської області до Головного управління Держземагентства у Кіровоградській області, треті особи: ОСОБА_10, Гайворонська районна державна адміністрація Кіровоградської області, про визнання недійсними наказів направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий М.І. Гриців Судді: О.А. Коротких О.В. Кривенда В.Л. МаринченкоП.В. Панталієнко О.Б. ПрокопенкоІ.Л. Самсін О.О. Терлецький