Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 січня 2023 року

м. Київ

Справа № 990/92/22

Провадження № 11-131заі22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Пількова К. М., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Штелик С. П.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування Постанови Верховної Ради України від 31 травня 2022 року № 2294-ІХ «Про висловлення недовіри Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_1.» (далі - Постанова № 2294-ІХ), зобов`язання поновити на посаді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 жовтня 2022 року (судді Юрченко В. П., Олендер І. Я., Гончарова І. А., Бившева Л. І., Ханова Р. Ф.),

УСТАНОВИЛА:

У червні 2022 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просила:

- визнати протиправною та скасувати Постанову № 2294-ІХ;

- зобов`язати Верховну Раду України поновити ОСОБА_1 на посаді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;

- стягнути з Верховної Ради України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу (за період з 1 червня 2022 року (наступний день після звільнення) по день прийняття судом рішення про поновлення ОСОБА_1 на посаді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини) із зазначенням конкретної суми стягнення та розрахунку такої суми;

- звернути до негайного виконання рішення суду;

- звернутися до Верховного Суду для вирішення питання про внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності положень частини четвертої статті 12 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VІІІ «Про правовий режим воєнного стану» у редакції Закону України від 12 травня 2022 року № 2259-ІХ.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 жовтня 2022 року задовольнив клопотання Верховної Ради України та закрив провадження у справі, оскільки викладені в позовній заяві вимоги не підлягають судовому розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що доводи позивачки зводяться до обґрунтування неконституційності і, як наслідок, незаконності Постанови № 2294-ІХу вирішенні питання висловлення недовіри Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини. Зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація правових підстав позову ґрунтується виключно на конституційних положеннях. З огляду на підстави, які позивачка зазначила на обґрунтування позовних вимог, і наведене правове регулювання цих правовідносин суд вважає, що провадження у справі підлягає закриттю, оскільки викладені в позовній заяві вимоги не підлягають судовому розгляду за правилами адміністративного судочинства.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки ОСОБА_1 насамперед оскаржує Постанову № 2294-ІХ з підстав її невідповідності приписам Конституції України та порушення регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка цієї Постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.

Крім того, суд першої інстанції роз`яснив позивачці, що розгляд спору щодо визнання протиправною та скасування Постанови № 2294-ІХвіднесений до юрисдикції Конституційного Суду України.

До того ж від вирішення питання конституційності Постанови № 2294-ІХ залежить і вирішення в позасудовому або судовому порядку похідних вимог про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, а також на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 жовтня 2022 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На обґрунтування скарги ОСОБА_1 зазначила про помилковість висновків суду першої інстанції щодо доводів її позовної заяви про неконституційність Постанови № 2294-ІХ. ОСОБА_1 наголошує, що оскаржувана Постанова № 2294-ІХ є актом індивідуальної дії, а тому не може бути предметом конституційного розгляду, а підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства.

ОСОБА_1 зазначила, що, обґрунтовуючи неконституційність частини четвертої статті 12 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану», просила суд першої інстанції не застосовувати до спірних правовідносин вказану законодавчу норму, а застосувати норми Конституції України як норми прямої дії та після винесення рішення у цій справі звернутися до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності такої законодавчої норми, як це передбачено частиною четвертою статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Натомість суд першої інстанції проігнорував та не дослідив доводи ОСОБА_1 про можливість звернення суду першої інстанції до Верховного Суду (Пленуму Верховного Суду) для винесення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо відповідності положенням Конституції України (конституційності) частини четвертої статті 12 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану», відповідно до якої було прийнято оскаржувану Постанову № 2294-ІХ, яка є актом індивідуальної дії. Водночас суд, неправильно потрактувавши вимоги позовної заяви, закрив провадження у справі, зазначив, що цей спір належить до юрисдикції Конституційного Суду України.

Крім того, скаржниця вважає, що суд першої інстанції, закривши провадження у справі, фактично позбавив її доступу до правосуддя для захисту порушених прав.

У відзиві на апеляційну скаргу Верховна Рада України зазначає про безпідставність доводів апеляційної скарги, вважає їх такими, що не спростовують обґрунтованості та законності ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 жовтня 2022 року. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно з приписами пунктів 1, 2 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження, а також спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

У частині першій статті 22 КАС передбачено, що місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.

Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частин першої статті 4 КАС).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правову позицію, згідно з якою право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується (постанови Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 9 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18).

Надаючи офіційне тлумачення положенням частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року

№ 19-рп/2011 також зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України встановлені статтею 266 КАС, правила якої згідно з положеннями пункту 1 частини першої цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України.

Розглядати спір щодо незаконності, зокрема, постанов Верховної Ради України повністю чи в їх окремих частинах за правилами адміністративного судочинства, з-поміж іншого, означає з`ясувати, чи є: невідповідність правовим актам вищої юридичної сили; порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення повноважень при їх прийнятті.

У Рішенні № 7-рп/2002 від 27 березня 2002 року Конституційний Суд України констатував, що за змістом положень частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України (незалежно від того, мають вони нормативно-правовий чи індивідуально-правовий характер) як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. При цьому виокремив, що такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності.

Відповідаючи на порушені в апеляційній скарзі питання, насамперед потрібно відреагувати на твердження ОСОБА_1 про помилкові висновки суду першої інстанції про те, що доводи її позовної заяви зводяться до обґрунтування неконституційності Постанови № 2294-ІХ, а отже, за висновками суду першої інстанції, оскаржувана Постанова має піддаватися не судовому контролю, а бути предметом перевірки на відповідність Конституції України. Інакше кажучи, перевіряти слід не законність цього акта, а виключно його конституційність.

Нагадаємо ще раз, що предметна юрисдикційність спору визначається через з`ясування суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Як убачається зі змісту позову, ОСОБА_1 просить оцінити законність Постанови № 2294-ІХ. Виходячи зі змісту, правової природи, видових ознак і предмета регулювання позивачка правильно відносить її до ненормативного (індивідуального) акта, оскільки ця Постанова не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо висловлення недовіри Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_1 , що має наслідком звільнення її з посади; не регулює певний вид суспільних відносин; адресована позивачці та стосується її прав та інтересів.

Таким чином, ОСОБА_1 є безпосереднім учасником (суб`єктом) публічно-правових відносин із відповідачем, а оскаржувана Постанова № 2294-ІХ є актом індивідуальної дії та безпосередньо зачіпає права й інтереси позивачки з приводу проходження нею публічної служби на посаді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, за захистом яких вона і звернулася до адміністративного суду.

Саме з підстави незаконності позивачка просила скасувати Постанову № 2294-ІХ. При цьому ОСОБА_1 не ставила питання щодо неконституційності оскаржуваної Постанови Верховної Ради України, а наполягала на її незаконності.

Як було з`ясовано, у матеріалах справи, за винятком оцінних суджень представника відповідача, нема відомостей, які б свідчили про спрямованість позовних вимог на перевірку оскаржуваного акта на предмет його конституційності та доводили порушення предметної юрисдикції адміністративного суду.

Прийняття зазначеної Постанови Верховною Радою України було наслідком діяльності суб`єкта владних повноважень у публічно-правової сфері, яку не схвалює й оскаржує особа, проти якої було спрямоване прийняття оскаржуваного акта. За юридичним змістом цей акт має властивості документа, який підлягає судовому контролю за правилами адміністративного судочинства.

Отже, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір є публічно-правовим і на нього поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Та обставина, що постанови Верховної Ради України, які відповідають ознакам акта індивідуальної дії, можуть бути об`єктом судового конституційного контролю у разі їх оскарження з підстав їх неконституційності чи порушення конституційної процедури у процесі їх прийняття, автоматично не виключає цих постанов із-під судового контролю адміністративного суду в усіх інших випадках.

З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що перевірка оскаржуваної Постанови № 2294-ІХ не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 320 КАС підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про закриття провадження у справі, допустив порушення норм процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 жовтня 2022 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до цього ж суду.

Керуючись статтями 266 292 311 315 320 322 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 жовтня 2022 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до цього ж суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді: Ю. Л. Власов В. С. Князєв І. В. Григор`єва К. М. Пільков М. І. Гриців О. М. Ситнік Д. А. Гудима В. М. Сімоненко Ж. М. Єленіна І. В. Ткач І. В. Желєзний О. С. Ткачук О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик