Історія справи

Постанова ВП ВС від 09.02.2023 року у справі №990/106/22
Постанова ВП ВС від 09.02.2023 року у справі №990/106/22

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2023 року

м. Київ

Справа № 990/106/22

Провадження № 11-124заі22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Штелик С. П.

розглянула у відкритому судовому засіданні в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 жовтня 2022 року (судді Соколов В. М., Губська О. А., Білак М. В., Загороднюк А. Г., Калашнікова О. В.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні діїі

ВСТАНОВИЛА:

1. У липні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягала в тому, що Президент України не ухвалює рішення щодо прийняття його до громадянства України у розумний строк за рішенням Комісії при Президентові України з питань громадянства (далі- Комісія) з проєктом указу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 ;

- зобов`язати Президента України розглянути підготовлені Комісією рішення з проєктом указу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 та прийняти рішення за наслідками такого розгляду.

Вимоги мотивував тим, що матеріали щодо прийняття його до громадянства України перебувають на підписі у Президента України з 20 травня 2021 року, проте жодних рішень відповідач не ухвалив.

Не спростовуючи наявності у Президента України дискреційного повноваження з питань прийняття до громадянства, зазначає, що строк розгляду документів про громадянство відносно нього не є розумним. Зауважує, що змушений чекати на ухвалення завершального рішення без додержання принципів розумності строків розгляду документів. Тож позивач позбавлений гарантованого міжнародними нормами права на зміну свого громадянства за належного виконання ним умов законодавства щодо набуття такого права.

З покликанням на позицію Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата), викладену у постановах від 16 лютого 2022 року у справі № 9901/293/21, від 13 квітня 2022 року у справі № 9901/294/21, від 09 червня 2022 року у справі № 9901/295/21, зазначає, що наявність у Президента України дискреційного повноваження щодо прийняття до громадянства України не означає, що таке повноваження може застосуватися без обмеження будь-яким строком. Якщо строк для вчинення певної дії (прийняття рішення) чітко не установлений чинним законодавством, то застосовуються критерії розумного строку.

Позивач звертає увагу на те, що з часу подання документів на підпис Президенту України були підписані чотири укази про прийняття до громадянства України майже 320 осіб, які подали заяву та відповідні документи пізніше позивача, що є виявом дискримінації щодо нього. З аналізу указів Президента України випливає, що є випадки, коли були розглянуті заяви про прийняття до громадянства України осіб, які подали документи більш віддаленою, ніж позивач, датою. Їхні документи були розглянуті та питання вирішені.

2. Відповідач подав відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що за положеннями Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III) рішення про прийняття (чи неприйняття) до громадянства України ухвалюється в межах реалізації дискреційних повноважень відповідного державного органу. Кандидат на прийняття до громадянства повинен відповідати певним умовам, однак навіть у разі їхнього виконання компетентний орган держави має право на власний розсуд вирішувати питання щодо прийняття особи до громадянства виходячи, зокрема, з державних інтересів. Право ухвалювати рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні є виключним правом Президента України. Це повноваження глави держави є дискреційним, що передбачає можливість діяти на власний розсуд у межах закону.

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від

03 жовтня 2022 року у задоволенні позову відмовив.

Суд виходив з того, що якщо наразі Президент України не вчиняє дій щодо видання указу про надання ОСОБА_1 громадянства України, то це не дозволяє характеризувати такі дії Президента України як протиправну бездіяльність, позаяк під час розгляду цієї справи позивач не навів, а суд не встановив у діях відповідача порушення критеріїв розумності строку для прийняття запитуваного рішення.

Як зазначено в оскаржуваному судовому рішенні, за змістом пункту 26 статті 106 Конституції України, статей 9, 22 Закону № 2235-III, пунктів 113-115 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, який затверджено Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215), ухвалення рішення про прийняття до громадянства України є виключними (дискреційними) повноваженнями Президента України. Підставою для реалізації Президентом України такого повноваження є рішення Комісії про внесення пропозиції Президентові України щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України. Водночас строк реалізації цього повноваження Президентом України жодним чинним нормативним правовим актом не визначений.

Прийняття Президентом України на підставі пропозиції Комісії рішення про прийняття до громадянства України є правом глави держави, а не безумовним обов`язком. На підтвердження слушності цієї тези суд послався на правові позиції Великої Палати Верховного Суду, сформульовані в постанові від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18 (800/426/17).

Суд констатував також, що у питаннях громадянства України Президент України має два варіанти поведінки - прийняти позивача до громадянства України або відмовити. Закон не встановлює строку, упродовж якого має бути ухвалено рішення про прийняття до громадянства, тому з огляду на законодавче регулювання порядку й підстав набуття громадянства України суд зазначив, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не припустився протиправної бездіяльності, бо не порушив строків прийняття рішення про надання громадянства, яких не було встановлено, і обов`язку, якого за законом мав дотриматися під час ухвалення рішення про прийняття позивача до громадянства України.

В аспекті сутності інституту громадянства суд мотивував, що рішення про прийняття особи до громадянства України має бути обґрунтованим, що вимагає детального та об`єктивного вивчення усіх обставин, які можуть вплинути на його прийняття. Тому Президент України як суб`єкт владних повноважень, що має дискреційні повноваження на ухвалення такого рішення, повинен виходити з того строку, який він уважає достатнім (розумним) для прийняття такого рішення. Своєю чергою визначення того, чи була порушена «розумність строку», є оцінним та індивідуально-вираженим поняттям і встановлюється в сенсі конкретних обставин, яких у цій справі для визнання порушення «розумних строків» не встановлено.

Суд відхилив як безпідставні твердження позивача про дискримінаційне ставлення Президента України до розгляду питання про прийняття його до громадянства України, позаяк позивач, попри посилання на інформацію про прийняття до громадянства осіб, які із заявами з цього приводу звернулися пізніше і отримали позитивний результат розгляду, не обґрунтував факту наявності щодо нього дискримінації саме за певною ознакою, як це передбачено Законом України від 06 вересня 2012 року № 5207-VI «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» (далі - Закон № 5207-VI).

Суд зауважив, що дії Президента України саме в аспекті ухвалення рішення про прийняття особи до громадянства України насамперед необхідно оцінювати як індивідуалізовані, як такі, що ухвалюються відносно конкретного заявника та перебувають у нерозривному й тривкому зв`язку з обставинами, що стосуються саме цієї особи. Тому те, що Президент України видав укази про прийняття до громадянства України осіб, які звернулися із заявами пізніше в часі, ніж ОСОБА_1 , жодним чином не свідчить про наявність прояву дискримінації відносно останнього.

4. Позивач не примирився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

Здебільшого доводи апеляційної скарги перекликаються з доводами, викладеними в позовній заяві.

Серед іншого, апелянт покликається й на те, що суд не розглянув клопотання, яке він подав разом з позовною заявою (клопотання про витребування підготовлені Комісією документів, які були подані 20 травня 2021 року на розгляд відповідачу), а також не витребував інших документів, необхідних для з`ясування всіх обставин справи.

На думку автора скарги, суд незаконно та безпідставно відмовив у задоволенні клопотання про залучення до участі у справі третьої особи - дружини позивача ( ОСОБА_2 ), що є порушенням норм процесуального права.

Суд першої інстанції помилково встановив, що предметом оскарження у цій справі є бездіяльність відповідача щодо невидання указу про прийняття позивача до громадянства України, хоча у позовній заяві він чітко визначив вимоги - зобов`язати відповідача розглянути подану пропозицію та прийняти за наслідками такого розгляду відповідне рішення.

З покликанням на Конституцію України, Закон № 2235-ІІІ та Порядок № 215 зазначає, що суд не з`ясував і не мотивував, на підставі якого нормативного акта Президент України має право, а не обов`язок видати указ на основі пропозиції Комісії.

Звертає увагу, що від часу, коли відповідач отримав документи від Комісії, сплинуло майже 15 місяців, що є ще одним проявом недотримання принципу розумності строків розгляду таких документів.

Наголошує на тому, що відповідач стосовно нього чинить дискримінацію, тому що інші особи, які подали заяви на прийняття до громадянства України пізніше за нього, на відміну від нього отримали позитивне вирішення їхніх питань щодо громадянства України.

Не заперечує, що жоден нормативно-правовий акт не встановлює конкретного строку для реалізації Президентом України своїх повноважень щодо прийняття рішення про прийняття до громадянства України. Водночас нагадує, що Основний Закон України, який має найвищу юридичну силу, встановлює, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй, а стаття 40 Основного Закону України передбачає право кожного на індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисте звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, якому кореспондує обов`язок останніх розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відтак узагальнює, що в національному законодавстві України існує суттєва юридична колізія між строком, протягом якого Президент України має видати рішення про прийняття до громадянства України, і строком розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України, передбаченим пунктом 112 Порядку № 215, коли перший на відміну від другого не передбачає необхідності доведення обґрунтованості порушення такого строку, якщо такий строк був порушений саме ним. Своєю чергою це призводить до порушення фундаментального права особи на захист своїх порушених прав, свобод або законних інтересів та порушення державою свого зобов`язання щодо ефективного захисту таких прав, свобод та інтересів, що суперечить як Конституції України, так і завданням адміністративного судочинства.

Натомість одним із принципів належного врядування є принцип ефективності, відповідно до якого публічне адміністрування має бути ефективним і своєчасним, тобто адміністративна процедура не повинна бути надмірно формалізованою та має відбуватись просто, доцільно та швидко.

З погляду автора скарги, завданням суду є тлумачення чинного законодавства, усунення недоліків законодавчої техніки та нормативних прогалин. На виконання цього завдання суд не повинен зважати на брак установленого строку для прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, якщо така обставина не відповідає вимогам верховенства права та веде до владного свавілля. У сенсі наведеного покликається на рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 21 жовтня 2013 року у справі «Дель Ріо Прада проти Іспанії» (заява № 42750/09), у якому констатується, що надана судам роль у винесенні рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які існують, оскільки завжди існуватиме потреба у з`ясуванні неоднозначних моментів і адаптації цих норм до обставин, які змінюються.

У цьому зв`язку з посиланням на частину шосту статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) доводить, що суд першої інстанції мав застосувати до спірних правовідносин (аналогію закону), закон, що регулює подібні правовідносини, яким є Закон України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР), за частиною першою статті 20 якого звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання, а також встановлена відповідальність у разі його порушення.

З покликанням на Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та Європейську конвенцію про громадянство (далі - ЄКГ) вважає, що його позбавили права на зміну громадянства, позаяк процедура прийняття його до громадянства України не завершена, а рішення щодо нього не ухвалене, за відсутності підстав про відхилення заяви.

5. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому з мотивів, аналогічних викладеним у рішенні суду першої інстанції, просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду залишити без змін.

6. У судове засідання жодний з учасників справи не прибув, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання. Від позивача та воднораз апелянта надійшло клопотання про розгляд справи без його участі; просить апеляційну скаргу задовольнити з наведених у ній підстав. Відповідач укотре на судове засідання не з`явився.

Оскільки жодний з учасників справи не прибув на судове засідання і від них не надійшло клопотань про розгляд справи за їх участю, Велика Палата відповідно до вимог статті 311 КАС України вирішила за можливе провадити апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

До розгляду апеляційної скарги по суті заявлених у ній вимог Велика Палата розглянула три клопотання апелянта про витребування доказів, датованих ним 07 і 23 листопада 2022 року та 18 січня 2023 року.

За змістом ці клопотання подібні до того, яке скаржник подав одночасно з апеляційною скаргою. У цьому клопотанні ОСОБА_1 просив витребувати дані (докази) про розгляд матеріалів щодо прийняття його до громадянства України, які були підготовлені та відповідним профільним підрозділом 20 травня 2021 року передані в установленому порядку на погодження керівникові Офісу Президента України та для доповіді Президенту України.

Велика Палата ухвалою від 01 грудня 2022 року з посиланням на положення частини першої статті 72, статті 73, частин першої, другої статті 80 КАС Українивідмовила в задоволенні цього клопотання, позаяк виснувала, що доказів, наявних у матеріалах справи, достатньо для повного, всебічного, об`єктивного розгляду адміністративної справи, з`ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи.

З огляду на змістовну, сутнісну та цільову схожість трьох останніх клопотань про витребування інформації з клопотанням, яке Велика Палата розглянула і винесла ухвалу від 01 грудня 2022 року, клопотання про витребування доказів (інформації) від 07 та 23 листопада 2022 року і 18 січня 2023 року не підлягають задоволенню з таких самих підстав.

7. Фактичні обставини, які суд першої інстанції встановив у цій справі, можна викласти так.

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином Ісламської Республіки Іран.

У 2006 році позивач прибув в Україну для навчання, а 15 травня 2017 року він отримав дозвіл на імміграцію в Україну у зв`язку з перебуванням у шлюбі з громадянкою України понад 2 роки, 13 червня 2017 року - посвідку на постійне місце проживання серії НОМЕР_1 .

06 липня 2019 року позивач, щоб реалізувати право на прийняття до громадянства України, відповідно до вимог статті 9 Закону № 2235-III звернувся до Київського районного відділу в м. Полтаві Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області (далі - ДМСУ, Управління ДМСУ в Полтавській області відповідно) з клопотанням про прийняття до громадянства України з відповідним пакетом документів.

Відповідно до висновку Управління ДМСУ в Полтавській області від 31 жовтня 2019 року про прийняття до громадянства України громадянина Ісламської Республіки Іран ОСОБА_1 , затвердженого 24 квітня 2020 року головою ДМСУ, визнано за можливе задовольнити клопотання про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , а подані ним документи надіслати до ДМСУ для подальшого розгляду та передачі до Комісії.

ДМСУ листом від 29 квітня 2020 року № 6.4-4249/6-20 надіслала висновок про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України разом з матеріалами справи на розгляд Комісії.

13 квітня 2021 року засідала Комісія, яка оформленням протоколу № 1 ухвалила внести на розгляд Президента України пропозиції щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України ОСОБА_1

20 травня 2021 року проєкт Указу Президента України «Про прийняття до громадянства України», до якого включено позивача, Комісія передала на погодження Керівникові Офісу Президента України та для доповіді Президенту України.

Оскільки Президент України не вирішив, чи приймати ОСОБА_1 до громадянства України у строки відповідно до чинного законодавства України, останній 08 червня 2021 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду за захистом своїх прав та інтересів.

Рішенням від 01 грудня 2021 року у справі № 9901/234/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відмовив у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Після цього судового рішення у справі № 9901/234/21 позивач неодноразово звертався із запитами до Офісу Президента України про надання інформації стосовно видання указу Президента України про прийняття його до громадянства України, на що отримував відповіді з непозитивним для нього змістом.

Оскільки станом на 18 липня 2022 року Президент України не підписав указ про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України, останній звернувся до суду з цим позовом.

8. Відповідаючи на порушені в апеляційній скарзі питання, Велика Палата виходить з такого.

За статтею 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 2 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.

Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Згідно з пунктами 1 та 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Відповідно до частин другої та третьої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначено Законом № 2235-III.

Згідно з положеннями статті 1 цього Закону громадянство України - це правовий зв`язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов`язках.

За пунктом 4 частини першої статті 3 Закону № 2235-III громадянами України є особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

Пунктом 3 частини першої статті 6 цього Закону встановлено, що громадянство України набувається внаслідок прийняття до громадянства, а за статтею 9 цього Закону іноземець або особа без громадянства можуть бути за їх заявою прийняті до громадянства України. Положеннями цієї статті визначено умови прийняття до громадянства України та встановлено, що у випадках, передбачених цією статтею, датою набуття громадянства України є дата видання відповідного указу Президента України.

Статтею 22 Закону № 2235-III передбачено, що Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України;

2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

Перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України визначає Порядок № 215.

Згідно з пунктом 1 Порядку № 215 для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, виходу з громадянства України особа подає заяву, а також інші документи, передбачені розділом II цього Порядку.

Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства врегульований положеннями розділу IV Порядку № 215, які об`єднані у такі групи: пункти 89-91 «Порядок провадження за заявами про встановлення або оформлення належності до громадянства України», пункти 92-97 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються територіальними органами Державної міграційної служби України», пункти 98-100 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються дипломатичними представництвами та консульськими установами України», пункти 101 - 105 «Порядок розгляду Державною міграційною службою України, її територіальними органами та територіальними підрозділами заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України», пункти 106-109 «Порядок розгляду Міністерством закордонних справ України, дипломатичними представництвами та консульськими установами України заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України»; пункти 110-112 «Порядок розгляду заяв і подань з питань громадянства Комісією при Президентові України з питань громадянства»; пункти 113-116 «Прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України».

9. Відповідно до статті 15 Загальної декларації прав людини кожна людина має право на громадянство. Ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства або права змінити своє громадянство.

За статтею 3 ЄКГ кожна держава визначає у своєму законодавстві, хто є її громадянами.

Правила кожної держави-учасниці, які стосуються громадянства, ґрунтуються на таких принципах: a) кожна особа має право на громадянство; b) без громадянства слід уникати; c) жодна особа не може бути безпідставно позбавлена громадянства; d) ні укладення шлюбу, ні розірвання шлюбу між громадянином держави-учасниці та особою, яка має громадянство іншої держави, ні зміна громадянства одним із подружжя під час перебування у шлюбі не впливають автоматично на громадянство другого з подружжя (стаття 4).

Правила держави-учасниці, які стосуються громадянства, не повинні містити розрізнень або допускати практику, що призводять до дискримінації за ознакою статі, релігії, раси, кольору шкіри, національного чи етнічного походження

(стаття 5).

Кожна держава-учасниця передбачає у своєму внутрішньодержавному праві можливість натуралізації для осіб, які законно та постійно проживають на її території. Встановлюючи умови натуралізації, вона не повинна передбачати ценз осілості, який перевищує десять років до подання заяви (стаття 6).

10. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

11. У світлі встановлених фактичних обставин цієї справи Велика Палата погоджується, що суд першої інстанції правильно й точно визначив суть, межі та спрямованість спору, характер спірних правовідносин, юридичну природу заявлених позивачем вимог та кореспондуючих їм підстав і повноважень, встановлених Конституцією та законами України, до яких має вдаватися відповідач у разі їхнього заявлення. Фактична та правова оцінка судом ролі, поведінки та компетенції Президента України відносно порушених у позові питань ґрунтується на правильному аналізі змісту спірних правовідносин та зумовленого ними нормативного регулювання.

Висновки суду не містять ознак, які б дозволяли їх сприймати й оцінювати як незаконні, необґрунтовані чи досліджені з істотним порушенням вимог процесуального закону.

Доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 не підривають довіри до законності й обґрунтованості оскаржуваного судового рішення й спростовуються нижченаведеними мотивами.

12. Зокрема, відповідаючи на доводи скарги про порушення судом вимог процесуального законодавства у вигляді уникнення розгляду клопотання про приєднання до матеріалів справи, відмови задовольнити клопотання про витребування доказів та залучення дружини позивача як третьої особи, потрібно зазначити, що статті 73 74 КАС України встановлюють правила належності доказів, які визначають об`єктивну можливість доказів показувати дійсність події, що має значення для розв`язання спору, а також правила допустимості доказів, що визначають правомірну спроможність (здатність) конкретного доказу підтверджувати певну обставину у справі.

Правила про належність доказів спрямовані на досягнення процесуальної економії шляхом недопущення до судового розгляду доказів, що не мають значення для вирішення справи, а правила допустимості доказів - на досягнення об`єктивності, достовірності та справедливості судового вирішення спору через реалізацію постулату, що досягнення легітимної мети правосуддя не може підтверджуватися нелегітимними засобами доказування.

За частиною четвертою статті 73 та частиною другою статті 74 КАС України суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування, і повинен пам`ятати, що обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

З наведених положень закону випливає, що суд у разі заявлення клопотання про витребування доказу, вирішуючи питання щодо належності чи допустимості цього доказу, має вирішити, чи належить обставина, для встановлення якої сторона (учасник) спору просить залучити доказ, до предмета доказування, чи існує об`єктивний зв`язок між доказом і обставиною, що належить встановити.

У будь-якому разі якщо суд не бере (відхиляє) доказ до розгляду з мотивів його неналежності чи недопустимості, то тоді під час розгляду клопотання про витребування доказу навіть на стадії судового розгляду суд має право ухвалою відмовити в задоволенні такого клопотання, але при цьому повинен навести мотиви відмови.

В аспекті наведеного Велика Палата вважає, що те, що суд першої інстанції не розглянув клопотання про приєднання до матеріалів справи поданих документів, не є тією достатньою й вагомою підставою для втручання в судове рішення, позаяк такого роду дії суду не вплинули на повноту, всебічність, об`єктність і оцінку досліджених доказів, а також та законність, обґрунтованість і справедливість судового рішення.

Зі змісту поданого клопотання випливало, що позивач просив приєднати до матеріалів справи копії листів Офісу Президента України від 27 липня, 01, 31 серпня та 21 вересня 2022 року; копії листів УДМС в Одеській та Кіровоградській областях від 01 та 04 серпня 2022 року відповідно, а також копію запиту від

15 вересня 2022 року, які містилися в матеріалах справи. В окресленому контексті недолучення до матеріалів справи перелічених документів, зокрема, шляхом ухвалення відповідного процесуального рішення або залишення без реагування заявленого клопотання само по собі не є тим фактором, що впливає на законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення.

Велика Палата погоджується й з ухвалами Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відмову в задоволенні клопотання про залучення третьої особи та витребування доказів, оскільки залучення третьої особи - дружини позивача, ніяким чином не може вплинути на правильність вирішення спору. Також не можуть вплинути на правильність рішення саме оригінали документів, які передані Комісією Президенту України та які просив витребувати позивач.

13. Нема підстав вважати слушними доводи апеляційної скарги про невиправдану зміну судом першої інстанції предмета оскарження із заявленої вимоги про визнання бездіяльності відповідача протиправною на вимогу про визнання протиправним невидання указу про прийняття його до громадянства України.

ОСОБА_1 , коли звертався до суду з цим позовом, у прохальній частині, зокрема, вимагав визнати, що Президент України допускає протиправну бездіяльність, бо не ухвалює рішення про прийняття його до громадянства України у розумний строк на підставі документів, поданих йому на розгляд Комісією з проєктом указу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , а також просив зобов`язати Президента України розглянути рішення з проєктом указу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , які підготувала Комісія, та прийняти рішення за наслідками такого розгляду.

Зі змісту позовної заяви та апеляційної скарги вбачається, що їхній автор по суті просить суд зобов`язати Президента України розглянути подання Комісії та надати громадянство України.

Суд першої інстанції правильно зазначив, що предметом цього спору є бездіяльність суб`єкта владних повноважень - Президента України щодо неприйняття у розумний строк рішення про прийняття позивача до громадянства України та зобов`язання Президента України прийняти відповідне рішення.

14. Рішення як поняття має кілька значень, під яким розуміють або офіційний документ (акт) із зафіксованим у ньому результатом розгляду і встановлення (констатації) стану певного об`єкта, справи, становища особи тощо, або розумовий перебіг вибору з кількох можливостей однієї з них, яка є правильною, з наступною фіксацією варіанта вибору в письмовому акті, або спосіб розв`язання, перетворення чого-небудь у щось.

За пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України має повноваження на прийняття [кількох рішень] про: 1) прийняття до громадянства України; 2) припинення громадянства України, 3) надання притулку в Україні. За частиною другою цієї статті Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України, зокрема, з питань громадянства видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Згідно з пунктом 1 статті 22 Закону № 2235-III Президент України приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України.

Ці положення Конституції України та Закону № 2235-III, а також пунктів 113-115 Порядку № 215 регламентують алгоритм дій, спрямованих на розв`язання питання, зокрема, надання громадянства України, які охоплюють мислення над цим питанням, процес (перебіг) вибору можливостей розв`язання конкретного питання про надання громадянства України конкретній особі в аспекті конкретних умов і обставин та оформлення вибору у виді офіційного документа (акта) (указу Президента України).

Відповіді на ці питання потребують задіяння і використання певних зусиль та затрат (розумових, часових, операційних, організаційних, функціональних), які за значенням охоплюються [родовим] поняттям «прийняти рішення» і видати відповідний акт. Прийняття рішення про прийняття до громадянства і відображення його в офіційному документі власне є формою реалізації повноважень глави держави, встановлених Конституцією та законами України, методом (способом) його діяльності, під час якої відбувається здійснення його дискреційних повноважень у питаннях громадянства: видання указу про прийняття до громадянства; прийняття негативного для особи рішення з питання надання громадянства; пошук ретельного, але часом тривалого, інколи, з погляду зацікавленої особи, невиправдано довгого способу розв`язання питання з надання громадянства тощо.

В усіх цих питаннях Президент України діє, приймає відповідні рішення й за наслідками розгляду видає (або не видає) відповідні акти.

Приймати рішення і видавати указ відповідно до Конституції України і Закону № 2235-III про прийняття до громадянства України є не окремими видами повноважень Президента України, а його складовими, взаємозалежними, послідовними й похідними частинами.

Отож якщо позивач вважає, що його вимоги стосувалися протиправної бездіяльності відповідача відносно його повноважень у питаннях прийняття рішення про надання громадянства, а суд першої інстанції в якомусь місці оспорюваного судового рішення згадав про протиправну бездіяльність глави держави щодо видання указу про прийняття до громадянства й таким чином наче безпідставно змінив предмет спору, то такі твердження є неспроможними, бо в світлі наведених міркувань мотивація суду щодо безпідставності доводів позову скаржника про протиправну бездіяльність Президента України стосувалася саме того предмета спору, який ініціював позивач, - визнати, що Президент України шляхом протиправної бездіяльності не приймає рішення, а відтак не видає відповідного акта, зокрема й того, в якому зацікавлений позивач, а саме про прийняття/неприйняття до громадянства України.

15. Не є вагомими й переконливими доводи апеляційної скарги про обов`язок Президента України прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії, до того ж бажано позитивне для автора цієї апеляційної скарги, позаяк за точним розумінням Конституції України і Закону № 2235-III глава держави має повноваження на прийняття рішення і видання указу про прийняття до громадянства України.

За цими положеннями Президент України не може проігнорувати сам розгляд звернення особи про прийняття до громадянства, але водночас не обтяжений часовими межами та обов`язком на прийняття рекомендованого йому Комісією варіанта рішення.

16. Не спростовують доводи апеляційної скарги й висновків рішення суду про те, що Основний Закон та законодавство України у сфері громадянства не встановлюють часових параметрів, у межах яких Президент України приймає рішення про надання громадянства, або строків, упродовж яких Президент України має розглянути подані йому Комісією пропозиції щодо прийняття до громадянства.

За Основним Законом України в питаннях громадянства України Президент України має чинити сумлінно, ретельно, відповідально, добросовісно, дотримуватися принципів правової визначеності та захисту правомірних очікувань.

Ні Конституція України, ні профільний закон, ні ЄКГ не встановлюють граничного строку, початкової та крайньої верхньої межі чи інших темпоральних показників, упродовж яких (чи до якого граничного строку) глава держав має прийняти рішення про надання громадянства.

Але те, що питання прийняття Президентом України рішення про надання громадянства не містить нормативно запроваджених строків розгляду й прийняття відповідного рішення, не дозволяє сприймати стан розв`язання цього питання безмежним, безкінечним, таким, що може тривати невиправдано довго.

Прийняття рішення щодо набуття громадянства України має властивості унормованого процесу з набуття певного стану. Як усякий процес, процедура набуття громадянства має свій привід, а звідси й початок. А все, що має початок, має й закінчення. Коли має настати кінцевий результат прийняття главою держави рішення про надання громадянства, які величини, умови, події, обставини мають позначати межі розгляду саме Президентом України цього питання, повторимося, Конституція та закони України не встановлюють, і суд не може цих строків установити.

Одним з критеріїв, який може і має застосовуватися стосовно оцінки правомірної тривалості дій Президента України з вирішення питань з надання громадянства, є дотримання ним розумних строків, під яким розуміється час, який є об`єктивно необхідними для виконання процедурних дій без невиправданих зволікань та прийняття відповідних рішень (вчинення дій) у найкоротший строк, достатній для їх прийняття (вчинення).

Ще одним мірилом визнання протиправної діяльності / бездіяльності Президента України в цьому питанні може бути встановлення того, що дія чи бездіяльність глави держави, які Президент України використовує / не застосовує, підпадають під сферу чинності іншого нормативного [конституційного, конвенційного] положення, яким установлені певні людські [буттєві] права та свободи особи, а також будуть установлені об`єктивні передумови [і не лише їхні темпоральні властивості], фактична й правова природа яких викриватиме порушення цих прав та свобод або буде явно й недвозначно показувати, що вирішення питання громадянства провадиться всупереч принципам верховенства права, законності, справедливості, впродовж періоду часу, тривалість (тяглість) якого не можна розумно пояснити.

17. У цій справі описана позивачем бездіяльність Президента України не містить ознак, які б указували, що тривале вирішення його заяви про надання громадянства порушує його буттєві права чи свободи, відбувається очевидно поза межами розумного строку та не приймається відверто упереджено чи вибірково.

18. В аспекті наведеного варто зазначити, що нема підстав визнавати вагомими доводи апеляційної скарги про потрібність застосування до спірних правовідносин аналогії закону, яким, на думку скаржника, є Закон № 393/96-ВР, що передбачає строки розгляду і вирішення звернень до органів державної влади та встановлює відповідальність у разі його порушення. Річ у тому, що Закон № 2235-III регулює підстави, порядок і хронологію розгляду й прийняття Президентом України рішення про прийняття до громадянства України, що своєю чергою виключає необхідність застосування аналогії закону.

Те, що вирішення цього питання не містить часових меж розгляду, подібних до тих, що є в Законі № 393/96-ВР, не означає, що прийняття рішення про прийняття до громадянства вирішуватиметься безстроково.

19. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 1 Закону № 5207-VI дискримінація - це ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними (далі - певні ознаки), зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

Статтею 14 Конвенції визначено, що користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження або за іншою ознакою.

У рішенні від 07 листопада 2013 року у справі «Пічкур проти України» ЄСПЛ констатував, що дискримінація означає поводження з особами в різний спосіб, без об`єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях. Відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об`єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну мету або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною ціллю.

Аналогічний підхід у своїх рішеннях застосовує й Конституційний Суд України, вказуючи на те, що мета встановлення певних відмінностей (вимог) у правовому статусі повинна бути істотною, а самі відмінності (вимоги), що переслідують таку мету, мають відповідати конституційним положенням, бути об`єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими. У протилежному випадку встановлення обмежень означало б дискримінацію (абзац сьомий пункту 4.1 Рішення Конституційного Суду України від 07 липня 2004 року № 14-рп/2004).

20. Отже, факт дискримінації може бути встановлений, якщо: 1) державний захід, дія чи бездіяльність, які оскаржуються, підпадають під чинність (захист, регулювання, дію) іншого положення закону, яким встановлені певні права та свободи; 2) є відмінність у поводженні проти інших осіб, котрі знаходяться в аналогічній або схожій обстановці (становищі, стані). Але при цьому поводження з особою, яка заявляє про дискримінаційне ставлення до неї, є істотно (разюче) відмінним і менш справедливим, ніж з іншими особами; підставами для розрізнення є особиста характеристика або статус заявника; інші особи, з якими така особа себе порівнює, знаходяться в аналогічній ситуації, а різниця у ставленні до особи не мотивована притаманною їй певною персональною ознакою.

Прояв дискримінації позивач вбачає насамперед у тому, що Президент України розглянув подані Комісією документи інших осіб, які в часі були передані пізніше, хоча, якби діяв недискримінаційно, мав спочатку розглянути його документи про набуття громадянства.

Але попри посилання на порушення послідовності чи черговості розгляду документів з питань громадянства, скаржник не зазначив і не обґрунтував існування стосовно нього певної ознаки, яка б могла вплинути на неоднаковий підхід відповідача під час реалізації своїх функцій у питаннях надання громадянства, а також не навів аргументів, які б доводили, що Президент України, коли реалізовував свої конституційні повноваження, неоднаково в часі вирішив питання щодо надання громадянства іншим особам, що не може свідчити про дискримінацію стосовно позивача.

21. Велика Палата визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і немає причин для втручання в нього.

Твердження апеляційної скарги фактично дублюють доводи позовної заяви, які суд першої інстанції визнав безпідставними і необґрунтованими, навівши для цього відповідні мотиви. В апеляційній скарзі ці твердження не містять підстав чи суджень, що зобов`язували б поглянути на спірні відносини по-іншому й визнати їх достатніми для втручання в судове рішення.

Інші доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання рішення суду першої інстанції протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

22. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

У цій справі суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права, не допустив порушень процесуального права і ухвалив законне й обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні позову.

Як згадано вище у цій постанові, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правових висновків рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 03 жовтня 2022 року.

Отже, апеляційна скарга позивача ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 243 266 315 316 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від

03 жовтня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: В. В. Британчук Л. М. Лобойко

Ю. Л. Власов К. М. Пільков

І. В. Григор`єва О. М. Ситнік

І. В. Желєзний І. В. Ткач

О. С. Золотніков О. С. Ткачук

Л. Й. Катеринчук В. Ю. Уркевич

В. С. Князєв С. П. Штелик

Г. Р. Крет