ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"29" листопада 2016 р. м. Київ К/800/25286/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Донця О.Є.,

Мороза В.Ф.,

при секретарі: Скавуляк Т.В.,

за участю представників сторін: позивача: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4; відповідача: ОСОБА_5, третіх осіб: ОСОБА_6,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційною скаргою Одеської міської ради на постанову Малиновського районного суду м. Одеси від 18 грудня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2016 року у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Водолій" до Одеської міської ради, за участю третіх осіб: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17 про визнання протиправним та скасування рішення,

в с т а н о в и л а:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Водолій" звернулось до суду з позовом до Одеської міської ради, за участю третіх осіб: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, в якому просило суд:

визнати протиправним та скасувати пункт 1 додатку до рішення Одеської міської ради від 29.10.2014 № 5647-VI в частині скасування рішення Одеської міської ради № 2405-ХХІІІ від 17.04.2001 «Про затвердження технічної документації з інвентаризації земельної ділянки та оформлення товариству з обмеженою відповідальністю «ВОДОЛІЙ» документів, що посвідчують право постійного користування земельною ділянкою площею 1,0434 га за адресою АДРЕСА_1, для експлуатації та обслуговування домоволодіння».

Позовні вимоги мотивовано протиправністю оскаржуваного пункту рішення як такого, що прийнято Одеською міською радою за відсутності повноважень на скасування власних рішень, за відсутності факту розгляду питання про скасування рішення від 17.04.2001 на засіданнях постійної комісії по землеустрою і земельним правовідносинам та оприлюднення проекту рішення.

Постановою Малиновського районного суду м. Одеси від 18 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2016 року, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Одеської міської ради від 29.10.2014 №5647-VI «Про скасування рішень Одеської міської ради» в частині скасування рішення Одеської міської ради №2405-ХХІІІ від 17.04.2001 «Про затвердження технічної документації з інвентаризації земельної ділянки та оформлення Товариству з обмеженою відповідальністю «ВОДОЛІЙ» документів, що посвідчують право постійного користування земельною ділянкою площею 1,0434 га за адресою АДРЕСА_1, для експлуатації та обслуговування домоволодіння» (пункт 1 додатку 1 до рішення Одеської міської ради від 29.10.2014 № 5647-VI «Про скасування рішень Одеської міської ради»).

У поданій касаційній скарзі Одеська міська рада із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просило скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та постановити нове, про відмову у задоволенні позову.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 17.04.2001 Одеською міською радою прийнято рішення №2405-ХХІІІ «Про затвердження технічної документації з інвентаризації земельної ділянки та оформлення товариству з обмеженою відповідальністю «Водолій» документів, що посвідчують право постійного користування земельною ділянкою площею 1,0434 га за адресою АДРЕСА_1, для експлуатації та обслуговування домоволодіння».

Пунктом 3 рішення Одеської міської ради від 17.04.2001 зобов'язано ТОВ «Водолій» замовити в управлінні земельних ресурсів оформлення документів, що посвідчують право постійного користування товариства земельною ділянкою; пунктом 4 рішення доручено Управлінню земельних ресурсів видати за встановленим законом порядком товариству з обмеженою відповідальністю «Водолій» документи, що посвідчують право постійного користування земельною ділянкою та внести відповідні зміни до земельно-облікової документації.

15.05.2001 ТОВ «Водолій» до Одеської міської ради подано заяву про надання доручення на виготовлення технічної документації по складанню державного акту на право постійного користування на земельну ділянку площею 1,0434 га за адресою: АДРЕСА_1 для експлуатації та обслуговування домоволодіння.

На підставі рішення Одеської міської ради від 17.04.2001 Управлінням земельних ресурсів Одеської міської ради 15.05.2001 інституту Укргеоінформ надано доручення № 1261 щодо виконання на замовлення ТОВ «Водолій» землевпорядних робіт; 16.05.2001 - технічне завдання №3441 на розробку технічної документації по укладенню документів, які посвідчують право користування земельною ділянкою.

17.05.2001 на підставі вказаного доручення та технічного завдання Одеським відділенням інституту «Укргеоінформ» розроблено технічну документацію по складанню державного акту ТОВ «Водолій» для експлуатації та обслуговування домоволодіння за адресою АДРЕСА_1, винесено в натурі межі земельної ділянки, про що складено відповідний акт.

28.12.2001 Одеською міською радою прийнято рішення № 3052-ХХІІІ, яким зі складу раніше наданої ТОВ «Водолій» земельної ділянки вилучено її частину площею 0,782 га та передано у власність громадян за списком, зокрема: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_18, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15,ОСОБА_19.

28.03.2002 Управлінням земельних ресурсів Одеської міської ради отримано лист ТОВ "Водолій (№25/03 від 25 березня 2002 року) з проханням видати документи, що посвідчують право постійного користування земельною ділянкою відповідно до рішення Одеської міської ради від 17.04.2001 №2405-ХХІІІ.

Також, апелянтом здійснено повторні звернення до Управління земельних ресурсів Одеської міської ради, а саме №01 від 03.01.2012 та №8 від 13.01.2012.

Однак, оформлення документів, що посвідчують право постійного користування земельною ділянкою відповідно до рішення Одеської міської ради №2405-ХХІІІ від 17 квітня 2001 року здійснено не було.

29.10.2014 Одеською міською радою прийнято рішення № 5647-VI «Про скасування рішень Одеської міської ради», яким, у тому числі, скасовано рішення Одеської міської ради № 2405-ХХІІІ від 17.04.2001 року у зв'язку з неможливістю його виконання.

Вказуючи на протиправність рішення Одеської міської ради від 29.10.2014 № 5647-VI в частині скасування рішення Одеської міської ради від 17.04.2001 №2405-ХХІІІ, товариство з обмеженою відповідальністю "Водолій" звернулось до суду із даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з протиправності оскаржуваного рішення як такого, що прийнято із перевищенням наданих законом повноважень. Зазначена позиція судів попередніх інстанцій ґрунтується на тому, що компетенція органів місцевого самоврядування на скасування, внесення змін до попередніх рішень обмежена у разі виникнення правовідносин, пов'язаних з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законів інтересів. У той же час, виходячи з того, що на підставі рішення Одеської міської ради від 28.12.2001 №3052-ХХІІІ зі складу раніше наданої ТОВ «Водолій» земельної ділянки було вилучено її частину площею 0,782 га та передано у власність громадянам за списком та вказані громадяни отримали державні акти на право приватної власності, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про неможливість скасування рішення від 17.04.2001, оскільки на підставі нього вже виникли правовідносини.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується із вказаними висновками судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Конституційним Судом України у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначено, що системний аналіз положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

У той же час, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: відсутність факту виконання рішення, що скасовується; відсутність факту виникнення правовідносин, пов'язаних з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб'єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

Судами попередніх інстанцій в обґрунтування позиції щодо відсутності у Одеської міської ради права на скасування рішення від 17.04.2001 №2405-ХХІІІ зазначено, що на підставі рішення Одеської міської ради від 28.12.2001 №3052-ХХІІІ зі складу раніше наданої ТОВ «Водолій» земельної ділянки було вилучено її частину площею 0,782 га та передано у власність громадянам за списком, що на думку судів попередніх інстанцій свідчить про виникнення правовідносин, що пов'язані з реалізацією суб'єктивного права позивача на отримання земельної ділянки у постійне користування.

Колегія суддів не погоджується із вказаною позицією судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне.

Статтею 92 Земельного кодексу України 2001 року, який набрав чинності з 01.01.2002, встановлено, що право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.

Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають лише підприємства, установи та організації, що належать до державної або комунальної власності.

При цьому, відповідно до пункту 1 Перехідних положень Земельного кодексу України рішення про надання в користування земельних ділянок, а також про вилучення (викуп) земель, прийняті відповідними органами, але не виконані на момент введення у дію цього Кодексу, підлягають виконанню відповідно до вимог цього Кодексу.

Таким чином, після прийняття Одеською міською радою рішення від 17.04.2001 №2405-ХХІІІ «Про затвердження технічної документації з інвентаризації земельної ділянки та оформлення товариству з обмеженою відповідальністю «Водолій» документів, що посвідчують право постійного користування земельною ділянкою площею 1,0434 га за адресою АДРЕСА_1, для експлуатації та обслуговування домоволодіння» набрали чинності положення Земельного кодексу України 2001 року, які не передбачали можливості набуття підприємством, установою та організацією, що належить до приватної власності, земельної ділянки на праві постійного користування, що відповідно до пункту 1 Перехідних положень Земельного кодексу України 2001 року унеможливлює виконання рішення Одеської міської ради від 17.04.2001 №2405-ХХІІІ.

За вказаних обставин, враховуючи те, що з набранням чинності Земельного кодексу України 2001 року рішення Одеської міської ради від 17.04.2001 №2405-ХХІІІ не породжувало, зокрема, для позивача будь-яких суб'єктивних прав чи охоронюваних законом інтересів, колегія суддів вказує на помилковість позиції судів попередніх інстанцій щодо виникнення на підставі рішення від 17.04.2001 №2405-ХХ будь-яких правовідносин, пов'язаних з реалізацією таких суб'єктивних прав та інтересів, у тому числі з мотивів замовлення ТОВ "Водолій" будь-якої землевпорядної документації або прийняття рішень про вилучення чи надання вказаної земельної ділянки.

Так, у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 №5-рп/2005 (справа про постійне користування земельними ділянками) Конституційний Суд України зазначив, що поняття "набувають права" за змістом частини другої статті 92 та частини першої статті 116 Земельного кодексу України в аспекті вимоги переоформлення права користування земельною ділянкою не відповідає вимозі ясності і визначеності правової норми: зазначені положення припускають поширення цього поняття лише на випадки первинного отримання земельної ділянки із земель державної та комунальної власності підприємствами, установами та організаціями, що належать до державної або комунальної власності, а також громадянами та юридичними особами, які набувають права власності та користування земельними ділянками.

Використання терміна "набувають", що означає "ставати власником чого-небудь, здобувати що-небудь", після набрання чинності статтею 92 Кодексу свідчить, що ця норма не обмежує і не скасовує діюче право постійного користування земельними ділянками, набуте громадянами в установлених законодавством випадках за станом на 1 січня 2002 року до його переоформлення. Тому підстав визнавати статтю 92 Кодексу неконституційною немає.

У спірних правовідносинах, судами попередніх інстанцій не встановлено факту оформлення позивачем права постійного користування у порядку, передбаченому Земельним кодексом України 1990 року, зокрема, отримання державного акту на право постійного користування.

У той же час, відповідно до статті 22 Земельного кодексу України 1990 року право власності на землю або право користування наданою земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право. Приступати до використання земельної ділянки, в тому числі на умовах оренди, до встановлення меж цієї ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує право власності або право користування землею, забороняється.

Із вказаних мотивів колегія суддів також вказує на необґрунтованість посилання судів попередніх інстанцій на неконституційність положень пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України, яким передбачався обов'язок суб'єктів, яким було надано земельні ділянки у постійне користування, та які не можуть мати їх на такому праві відповідно до вимог Земельного кодексу України 2001 року, переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності або право оренди без відповідного законодавчого, організаційного та фінансового забезпечення.

Так само, колегія суддів не погоджується із позицію судів попередніх інстанцій щодо неможливості скасування Одеською міською радою рішення від 17.04.2001 з тих мотивів, що після його прийняття частину земельної ділянки було вилучено у ТОВ "Водолій" та передано у власність фізичним особам, оскільки чинність рішення про надання юридичній особі у постійне користування земельної ділянки у даних правовідносинах не є необхідною умовою для наступної передачі земельної ділянки у власність фізичних осіб.

Колегія суддів також вказує на необґрунтованість посилання позивача в якості підстав для скасування оскаржуваного рішення на, на його думку, недотримання Одеською міською радою, порядку прийняття рішення на пленарному засіданні Одеської міської ради, визначеного Регламентом Одеської міської ради та Положенням про постійну комісію по землеустрою і земельним правовідносинам, в частині підготовки проекту рішення, його візування, зазначення автора проекту рішення, його підпису, включення проекту рішення до порядку денного того, оскільки позивачем не обґрунтовано, яким чином зазначені ним процедурні порушення, у випадку їх наявності, вплинули або могли вплинути на прийняття Одеською міською радою оскаржуваного рішення, що викликало б необхідність безумовного скасування такого рішення для захисту прав позивача.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

З урахуванням викладеного, а також зважаючи на хибність позиції судів попередніх інстанцій щодо відсутності у відповідача у спірних правовідносинах компетенції на скасування власного рішення, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та постановлення нового, про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 160, 220, 221, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Касаційну скаргу Одеської міської ради задовольнити.

Постанову Малиновського районного суду м. Одеси від 18 грудня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2016 року скасувати.

У задоволенні позову товариства з обмеженою відповідальністю "Водолій" до Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: