Історія справи

Постанова ВАСУ від 25.09.2014 року у справі №815/3244/13-а

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"25" вересня 2014 р. м. Київ К/800/65280/13

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого суддівЗайця В.С. (суддя-доповідач), Голяшкіна О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 10 червня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року у справі за позовом Дунайського біосферного заповідника Національної академії наук України до Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря, Державної екологічної інспекції в Одеській області про визнання припису нечинним в частині, -

ВСТАНОВИВ:

22 квітня 2013 року Дунайський біосферний заповідник НАН України пред'явив позов до Державної екологічної інспекції Північно-Західною регіону Чорного моря, Державної екологічної інспекції в Одеській області про визнання припису Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря та Державної екологічної інспекції в Одеській області від 02 квіти 2013 року № 18 нечинним в частині пунктів 2-5, пункту 8, пунктів 10-12, пунктів 17-19.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 10 червня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року, позовні вимоги задоволено частково

Визнано протиправним та скасовано припис від 02 квітня 2013 року № 18 Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря та Державної екологічної інспекції в Одеській області в частині пунктів 2-4, 8, 10, 12, 17-19 та пункту 5 - в частині створення науково-технічної ради.

В іншій частині позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволення позовних вимог, скаржник оскаржив їх.

У касаційній скарзі Державна екологічна інспекція в Одеськім області, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуальною права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що в період з 12 по 29 березня 2013 року спільно Державною екологічною інспекцією Північно-Західного регіону Чорного моря та Державною екологічною інспекцією в Одеській області була проведена планова перевірка дотримання вимог природоохоронного законодавства на території Дунайського біосферного заповідника НАН України (далі ДБЗ), за наслідками якої було складено акт.

Відповідно до статті 20? Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища ДБЗ, відповідачами спільно внесено припис № 18 від 02 квітня 2013 року, відповідно до якого зобов'язано відповідача:

1. На підставі припису розробити план організаційно-технічних заходів по усуненню виявлених недоліків з вказівкою термінів виконання та відповідальних виконавців, затвердити його відповідним наказом. Копію наказу і плану заходів направити до Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря (далі Держекоінспекція).

2. До Проекту організації території та охорони природних комплексів ДБЗ внести перелік землекористувачів, землевласників, землі яких знаходяться у складі ДБЗ, та документів, на підставі яких ними здійснюється землекористування.

3. У режимах функціональних зон встановити чіткі обмеження, а саме врегулювати питання, що у заповідних зонах здійснюється господарська діяльність, розташовані стаціонарні джерела викидів, порушується законодавство щодо поводження з відходами тощо.

4. Плани науково-дослідних робіт затвердити згідно вимог діючого законодавства.

5. Для вирішення наукових і науково-технічних проблем у біосферному заповіднику створити науково-технічну раду (далі - НТР), затвердити положення про НТР та порядок діяльності.

6. Літопис природи здати з дотриманням строків.

7. Надати відомості щодо наявності охоронних зобов'язань, передачі підприємствам, організаціям, установам чи громадянам під охорону частин території які входять до складу ДБЗ та які знаходяться в їх користуванні без вилучення.

8. Винести територію ДБЗ не межовими знаками в натурі. Скласти Акт передачі межових знаків на відповідальне збереження. Зразок встановлених знаків та аншлагів привести у відповідають з вимогами законодавства.

9. Вжити заходів для упередження заходу суден у морську акваторію заповідника, а саме нанесення 2-х кілометрової морської акваторії ДБЗ на навігаційні карти.

10. Відповідно до вимог положення про ДБЗ та Проекту організації території та охорони природних комплексів ДБЗ, затвердити інструкцій щодо дотримання вимог режиму території об'єкту природно-заповідного фонду при використанні природних ресурсів, обліку тощо, після затвердження інструкцій провести з природокористувачами (під розпис) інструктажі.

11. При укладанні угод про співпрацю з адміністрацією ДБЗ визначити порядок, строки і обсяги використання ресурсу, порядок контролю з боку адміністрації ДБЗ. Види і порядок звітності користувача перед адміністрацією, порядок проходження користувачем обов'язкового навчання та інструктажів, визначити персональний склад виконавців, обов'язки користувача щодо дотримання режиму відповідної зони ДБЗ, правил перебування у відповідній зоні, визначити участь природокористувачів у збереженні і відтворені того виду ресурсів, що використовується (розписати заходи: забезпечення наукових досліджень, допомога у охороні тощо).

12. Використання території о. Єрмак привести у відповідність з цільовим призначенням території та природоохоронним режимом заповідника.

13. Не допускати спеціальне використання природних ресурсів без відповідного дозволу.

14. Отримати Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

15. Встати на державний облік у галузі охорони атмосферного повітря

16. Призначити осіб(у) відповідальних(у) у сфері поводження з відходами.

17. Розробити План організації роботи у сфері поводження з відходами.

18. Вести первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються.

19. Подавати статистичну звітність щодо поводження з відходами.

З'ясувавши обставини справи, дослідивши докази на їх підтвердження, суд першої інстанції прийшов до висновку про задоволення позову частково, в частині визнання протиправним та скасування припису від 02 квітня 2013 року № 18 Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря та Державної екологічної інспекції в Одеській області в частині пунктів 2, 3, 4, 8, 10, 12, 17, 18, 19 та пункту 5 - в частині створення науково-технічної ради. В іншій частині позову відмовлено.

Суд апеляційної інстанції із висновками суду першої інстанції погодився та залишив постанову Одеського окружного адміністративного суду від 10 червня 2013 року без змін.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України із правовою позицією судів першої та апеляційної інстанцій погоджується частково із огляду на наступне.

Як вбачається із матеріалів справи згідно пункту 2 припису позивача зобов'язано внести до Проекту організації території та охорони природних комплексів ДБЗ перелік землекористувачів, землевласників, землі яких знаходяться у складі ДБЗ, та документів, на підставі яких ними здійснюється землекористування.

Проект організації території та охорони природних комплексів ДБЗ розроблено та затверджено наказом Мінприроди України від 04 жовтня 2010 року № 435 відповідно до статті 18 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та згідно Положення про Проект організації території біосферного заповідника і Методичних рекомендацій щодо складу і змісту Проекту організації території біосферного заповідника та охорони його природних комплексів, затверджених відповідними наказами Мінприроди України від 29 грудня 2005 року № 530 та від 06 липня 2005 року № 245.

Відповідно до вимог пункту 1.3 вказаного вище Положення Проект організації території БЗ розробляється на всю територію біосферного заповідника, яка враховує землі, надані біосферному заповіднику, а також землі, які зараховані до складу заповідника без вилучення їх у землевласників чи землекористувачів.

Як вбачається з матеріалів справи Проект організації території та охорони природних комплексів ДБЗ розроблено на всю територію заповідника загальною площею 50252,9 га, що підтверджується всім змістом Проекту організації території ДБЗ, в тому числі наведеними в Проекті таблицями: 1.1.1; 1.1.2; 2.8.1.1; 2.8.4.1; 3.3.1.1; 5.2.2.1.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає безпідставними доводи відповідачів, що інформація, яка відображена в таблиці 1.1.2 (Розподіл земель у межах ДБЗ за землекористувачами, власниками землі) Проекту організації території ДБЗ додатку 2 не відповідає вимогам Указу Президента України «Про організацію Дунайського біосферного заповідника» від 10 серпня 1998 року № 861/98 безпідставними з огляду на таке.

Таблиця 1.1.2 (Розподіл земель у межах ДБЗ за землекористувачами, власниками землі) розроблена у відповідності до Методичних рекомендацій щодо складу та змісту Проекту організації території природного заповідника та охорони його природних комплексів, затверджених наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 29 грудня 2005 року № 530, за встановленою формою 6-зем.

У таблиці наведені дані щодо розподілу земель у межах ДБЗ за землекористувачами, власниками землі з урахуванням змін, які відбулися після створення біосферного заповідника у 1998 року, а саме в зв'язку з прийняттям Указу Президента України «Про розширення території Дунайського біосферного заповідника» від 02 лютого 2004 року № 117, згідно з яким територія ДБЗ була розширена на 3850 га за рахунок земель в Татарбунарському районі Одеської області (з 46402,9 га відповідно до Указу Президента України від 10 серпня 1998 року № 861 до 50252,9 га відповідно до Указу Президента України від 02 лютого 2004 року № 117).

При цьому Додаток № 2 до Указу Президента України від 10 серпня 1998 року № 861/98 містить перелік землекористувачів, землі яких включаються до складу Дунайського біосферного заповідника без вилучення у землекористувачів: Ізмаїльське державне лісогосподарське підприємство - 11575 га, Вилківське рибогосподарсько-аграрне колективне підприємство - 2648 га, Колективне сільськогосподарське підприємство 2333,7 га, «Прикордонник» Порт «Усть- Дунайський» - 498 га, Акваторія Чорного моря (із збереженням традиційного промислу риби) 6686,2 га.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу, що детальний перелік землекористувачів і землевласників у межах території ДБЗ міститься в Плані сучасного використання території Дунайського біосферного заповідника, що представляє собою карту 1:20000, і є обов'язковим додатком до Проекту організації території ДБЗ, що передбачений Методичними рекомендаціями щодо складу і змісту Проекту організації території біосферного заповідника.

Як вбачається із матеріалів справи пунктом 3 припису ДБЗ зобов'язано встановити чіткі обмеження у режимах функціональних зон, а саме: врегулювати питання, що у заповідних зонах здійснюються господарська діяльність, розташовані стаціонарні джерела викидів, порушується законодавство щодо поводження з відходами тощо. Матеріалами справи підтверджено, що Положення про ДБЗ, затверджене наказом Мінприроди України від 22 жовтня 2008 року № 538 відповідно до вимог статті 5 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», забезпечує режим території ДБЗ, передбачений статтею 14 цього Закону.

Режим території, як сукупність науково-обгрунтованих екологічних вимог, норм і правил, визначений в Положенні про ДБЗ стосовно всіх його чотирьох функціональних зон - заповідної, зони регульованого заповідного режиму, буферної і зони антропогенних ландшафтів (пункт 3.4 пункт 3.2, пункт 3.3, пункт 3.4 Положення про ДБЗ).

Пунктами 3.1.4 і 3.1.7 Положення про ДБЗ передбачено здійснення на території заповідника, включаючи його заповідну зону, рибальства як традиційного виду господарської діяльності місцевого населення, і яке не суперечить цільовому припиненню ДБЗ та не порушує природний розвиток процесів та явищ відповідно до висновку наукової експертизи від 09 липня 2008 року Інституту гідробіології НАН України, який с складовою частиною Положення про ДБЗ.

Положенням про ДБЗ передбачено функціонування в заповідній зоні трьох риболовецьких станів: «Полуденное», «Быстрое», «Большое» без їх розширення і спорудження нових. Ці три риболовецькі стани с місцем розташування гуртожитків для рибалок, більшість будівель яких споруджено у 1950-х роках, тобто до створення заповідника в дельті Дунаю, Адміністрація ДБЗ розглядам функціонування рибстанів в контексті врегульованого законодавством рибальства на території ДБЗ і вживає всі необхідні заходи з метою забезпечення виконання рибалками вимог природоохоронного законодавства і заповідного режиму.

Матеріалами справи підтверджено, що з кожним із риболовецьких підприємств, які здійснюють рибальство на території ДБЗ, щорічно укладаються типові угоди, якими передбачені зобов'язання для природокористувачів в частині додержання вимог природоохоронного законодавства і правил протипожежної безпеки, недопущення забруднення заповідної території побутовими та іншими відходами тощо. На кожному риболовецькому стані, відповідно до рішення Науково-технічної Координаційної ради ДБЗ, в лютому 2013 році створені Ради рибстанів, головною метою діяльності яких с підтримка належного санітарного стану заповідних територій.

Як вбачається пунктом 4 припису від 02 квітня 2013 року № 18 ДБЗ зобов'язано затвердити плани науково-дослідних робіт згідно вимог діючого законодавства. Відповідні програми і плани науково-дослідних робіт затверджуються Національною академією наук України і Мінприроди України. Наказом Мінекоресурсів України та НАН України від 25 листопада 2002 року №465/430 затверджена Програма літопису природи. Відповідно до статті 42 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» літопис природи є основною формою узагальнення результатів наукових досліджень та спостережень за станом і змінами природних комплексів, які здійснюються у природних заповідниках, біосферних заповідниках і національних природних парках.

ДБЗ як науково-дослідна установа, згідно статті 17 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», виконує науково-дослідні роботи, наукові теми яких затверджуються Бюро Відділення загальної біології НАН України. Виконання наукових тем таких досліджень е головною підставою фінансування ДБЗ як бюджетної установи.

Щорічні тимчасові плани наукових досліджень ДБЗ та робочі плани з наукових досліджень затверджуються директором ДБЗ відповідно до Порядку формування тематики та контролю за виконанням наукових досліджень в НАН України, затвердженого постановою Президії НАН України від 13 квітня 2011 року № 111.

Відповідачами під час здійснення перевірки досліджувались тематичні та робочі плани наукових досліджень в ДБЗ, які повинні затверджуватись і завірятися директором заповідника, а тому висновок про порушення ДБЗ частини 1 статті 42 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» є необґрунтованим.

Наукові дослідження на всій території природно-заповідного фонду України не є тотожним поняттям - науковим дослідженням в системі НАН України, як підстави для фінансування НАН України із Державного бюджету і фінансування установ НАН України, однією із яких є і ДБЗ.

Як вбачається із матеріалів справи пунктом 5 припису від 02 квітня 2013 року № 18 для вирішення наукових і науково-технічних проблем у біосферному заповіднику ДБЗ зобов'язано створити науково-технічну раду (далі - НТР), затвердити положення про НТР та порядок діяльності.

Відповідно до частини 7 статті 42 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» для вирішення наукових і науково-технічних проблем у природних заповідниках, біосферних заповідниках, національних природних парках, ботанічних садах створюються наукові або науково-технічні ради, до складу яких включаються провідні науковці та фахівці. Склад таких рад, їх завдання та порядок діяльності визначаються органами, у підпорядкуванні яких перебувають обпекти природно-заповідного фонду зазначених категорій.

В ДБЗ функціонувала науково-технічна рада, яка 31 березня 2008 року була перетворена в Науково-технічну - Координаційну раду і рішенням Відділення загальної біології НАН України згідно статті 42 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» було затверджено її склад, що було обумовлено підвищенням ролі і значення напрямку в діяльності ДБЗ щодо забезпечення організації раціонального використання природних резервів і залучення для управління цією сферою представників місцевої громади, органів місцевого самоврядування, природокористувачів тощо, з метою реалізації Положення про Всесвітню стратегії для біосферних заповідників, затверджених Генеральною конференцією ЮНЕСКО в 1995 році.

Згідно статті 17 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» біосферні заповідники є природоохоронними, науково-дослідними установами міжнародного значення, що створюються з метою збереження в природному стані найбільш типових природних комплексів біосфери, здійснення фонового екологічного моніторингу, вивчення навколишнього природного середовища, його змін під дією антропогенних факторів. Біосферні заповідники створюються на базі природних заповідників, національних природних парків з включенням до їх складу територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій та інших земель і включаються в установленому порядку до Всесвітньої мережі біосферних резерватів у рамках програми ЮНЕСКО «Людина і біосфера».

Статтею 19 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» передбачено, що наукові дослідження, спостереження за станом навколишнього природного середовища та інша діяльність біосферних заповідників здійснюються з урахуванням міжнародних програм.

Питання, які розглядаються Науково-технічною-Координаційною радою ДБЗ, план дій цієї Ради відповідно до вищезазначених Методичних рекомендацій щодо складу та змісту Проекту організації території біосферного заповідника та охорони його комплексів, визначені в Проекті організації території ДБЗ,

Як вбачається із матеріалів справи Положення по Науково-технічну- Координаційну Раду ДБЗ на момент проведення перевірки не було затверджено, у зв'язку із чим в цій частині припис позивачем не заперечувався.

Під час розгляду справи в суді першої інстанції вказане положення було затверджено, чим виконано оскаржуваний припис у відповідній частині.

Як вбачається із матеріалів справи пунктом 8 припису від 02 квітня 2013 року № 18 ДБЗ зобов'язано винести територію заповідника не межовими знаками в натурі та скласти акт передачі межових знаків на відповідальне збереження; зразок встановлених знаків та аншлагів привести у відповідність з вимогами законодавства.

Відповідності до Указу Президента України від 2 лютого 2004 року № 117/2004 «Про розширення території Дунайського біосферного заповідника» територія ДБЗ виділена в натурі відповідними знаками.

Матеріалами справи підтверджено, що межа м. Вилкове не встановлена та не винесена в натурі, а тому межі ДБЗ в районі м. Вилкове не виділені в натурі. На теперішній час триває розробка генерального плану розвитку м. Вилкове.

Відповідно до вимог пунктів 1.1, 1.2. Положення про єдині державні знаки та аншлаги на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду України державні знаки та аншлаги на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду складають систему інформаційних та охоронних знаків цих об'єктів, що направлена на інформування населення та природокористувачів про межі заповідних об'єктів, категорію їх заповідання та основні відомості про режим і правила поведінки на природоохоронних територіях. Головним завданням встановлення інформаційних та охоронних знаків і забезпечення інформованості та природоохоронне виховання населення, підвищення ефективності роботи природоохоронних установ та організацій.

Згідно пункту 1.3 Положення до числа основних вимог, що ставляться перед системою охоронних знаків, відносяться: інформативність (дозволяє попередити природокористувача про наявність, категорію та межі природно-заповідних об'єктів, про їх підпорядкування. Найбільше інформативне навантаження несуть інформаційні щити, на яких в картографічній та текстовій формі подається максимум відомостей про об'єкт. Інформативність знаків забезпечується також правильним вибором місця їх установлення), наочність (обов'язкова умова охоронних знаків. Вони повинні розмішуватись в місцях найбільш можливої появи відвідувачів, бути помітними на місцевості та певного мірою контрастними за кольором і формою), одноманітність (дозволяє виділити їх і розуміти зміст в різних регіонах країни), естетичність (передбачає, що вони мають бути художньо виконані і органічно вписуватись в природний ландшафт) та логічність (має на увазі розстановку знаків там, де вони принесуть найбільше користі) розміщення.

Як вбачається із матеріалів справи аншлаги, встановлені на території ДБЗ за своїми розмірами (1 м х 2 м) є більшими, ніж це передбачає Положення про єдині державні знаки та аншлаги на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду України, затверджене з метою посилення охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду, забезпечення інформованості та природоохоронного виховання населення наказом Мінприроди України від 29 березня 1994 року № 30. Це пов'язано із тим, що ДБЗ є водним заповідником і аншлаги в заповіднику встановлені в основному на берегах проток річки Дунай, побачити, рівно як і прочитати нанесені надписи з того чи іншого водного транспорту, на якому здійснюється переміщення людей в Дунайській дельті, можливо лише при умові, коли ці аншлаги мають значний розмір.

Як вбачається із матеріалів справи пунктом 10 припису від 02 квітня 2013 року № 18 ДБЗ зобов'язано відповідно до вимог положення про ДБЗ та Проекту організації території та охорони природних комплексів ДБЗ затвердити інструкції щодо дотримання вимог режиму території об'єкту природно-заповідного фонду при використанні природних ресурсів, обліку тощо; після затвердження інструкцій провести з природокористувачами інструктажі (під розпис).

Як підтверджено матеріалами справи Проект організації території та охорони природних комплексів ДБЗ розроблено та затверджено відповідно до статті 18 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та згідно Положення про Проект організації території біосферного заповідника і Методичних рекомендацій щодо складу і змісту Проекту організації території біосферного заповідника та охорони його природних комплексів, затверджених відповідними наказами Мінприроди України від 29 грудня 2005 року № 530 та від 6 липня 2005 року № 245. Вищезазначені Положення та Проект забезпечують режим території заповідника та управління територією заповідника, її використання, у зв'язку із чим затвердження додаткових інструкцій не вимагається.

Стаття 8, частина 4 статті 12 та стаття 14 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» не умістять вимоги щодо розробки адміністраціями заповідників окремих інструкцій щодо використання природних ресурсів.

Разом з цим статтею 9-1 цього Закону визначено вимоги спеціального використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до частини 7 статті 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення визначається Кабінетом Міністрів України.

На момент розгляду справи такий порядок Кабінетом Міністрів України не прийнятий. При цьому розробка відповідних регламентуючих документів адміністрацією заповідачка не передбачена чинним законодавством, у зв'язку із чим відповідні інструкції в разі їх затвердження не матимуть регулюючого змісту, так як останній не буде забезпечений обов'язковістю їх виконання.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій прийшли до вірного висновку , що відповідачі при прийнятті спірного припису від 02 квітня 2013 року в частині пунктів 2-4, 8, 10 та пункт 5 - в частині створення науково-технічної рада діяли без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), без дотримань необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), та без дотримання принципу верховенства права, в зв'язку із чим ці пункти припису від 02 квітня 2013 року № 18 є протиправними та піддягають скасуванню.

Разом з цим колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає невірним висновок судів першої та апеляційної інстанції про протиправність припису відповідачів від 02 квітня 2013 року № 18 в частині пунктів 12, 17-19 з огляду на таке.

Пунктом 12 припису від 02 квітня 2013 року № 18 ДБЗ зобов'язано привести у відповідність з цільовим призначенням території та природоохоронним режимом заповідника використання території о. Єрмак.

Відповідно до статті 43 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Статтею 9? Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначено порядок спеціального використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до статті 9? Закону України «Про природно-заповідний фонд України» спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, затвердженого центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, а також на підставі дозволів та на підставі дозволів, що видаються органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим та територіальними органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Судами встановлено, що Розпорядженням Кілійської районної державної адміністрації від 31 серпня 2004 року ТОВ «Єрмак» надано в оренду терміном на 49 років земельну ділянку о. Єрмак для сінокосіння, заготівлі кормів, в межах території ДБЗ загальною площею 2189,913 га, у т.ч. сіножаті - 257,99 га та болот 1931,923 га.

В акті перевірки зазначено, що на о. Єрмак випасається худоба.

Оскільки ліміти на випасання худоби у межах буферної зони на о. Єрмак, що затверджуються щороку відсутні, чим порушено порядок спеціального використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відповідач, вносячи 02 квітня 2013 року припис № 18 в частині пункту 12, яким зобов'язано позивача привести у відповідність з цільовим призначенням території та природоохоронним режимом заповідника використання території о. Єрмак, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктами 17-19 припису від 02 квітня 2013 року № 18 зобов'язано ДБЗ розробити План організації роботи у сфері поводження з відходами; вести первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються; подавати статистичну звітність щодо поводження з відходами.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає безпідставними обґрунтування судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскільки ДБЗ не веде господарську діяльність, пов'язану з утворенням відходів, вимоги статті 17 Закону України «Про відходи», якою встановлені обов'язки суб'єктів господарської діяльності у сфері поводження з відходами, на ДБЗ не розповсюджуються, зважаючи на таке.

Закон України «Про відходи» визначає правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов'язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини на території України.

Законом України «Про відходи» визначено, що відходи - це будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення і від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення.

Побутові відходи - відходи, що утворюються в процесі життя і діяльності людини в житлових та нежитлових будинках (тверді, великогабаритні, ремонтні, рідкі, крім відходів, пов'язаних з виробничою діяльністю підприємств) і не використовуються за місцем їх накопичення.

Виробник відходів - фізична або юридична особа, діяльність якої призводить до утворення відходів.

Статтею 17 Закону України «Про відходи» визначені обов'язки суб'єктів господарської діяльності у сфері поводження з відходами, серед них зокрема запобігати утворенню та зменшувати обсяги утворення відходів; забезпечувати приймання та утилізацію використаних пакувальних матеріалів і тари, в яких знаходилася продукція цих підприємств, установ та організацій - суб'єктів господарської діяльності, або укладати угоди з відповідними організаціями на їх збирання та утилізацію; на основі матеріально-сировинних балансів виробництва виявляти і вести первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, і подавати щодо них статистичну звітність у встановленому порядку; забезпечувати повне збирання, належне зберігання та недопущення знищення і псування відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія, що відповідає вимогам екологічної безпеки; не допускати зберігання та видалення відходів у несанкціонованих місцях чи об'єктах; здійснювати контроль за станом місць чи об'єктів розміщення власних відходів; надавати місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, уповноваженим органам виконавчої влади у сфері поводження з відходами інформацію про відходи та пов'язану з ними діяльність, у тому числі про випадки несанкціонованого попадання відходів у навколишнє природне середовище та вжиті щодо цього заходи; забезпечувати розробку в установленому порядку та виконання планів організації роботи у сфері поводження з відходами.

Як вбачається із матеріалів справи на території Дунайського біосферного заповідника знаходяться та займаються господарською діяльністю підприємства, які відповідно до Закону України «Про відходи» є виробниками відходів та на яких розповсюджуються вимоги статті 17 Закону України «Про відходи».

Статтею 17 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» передбачено, що біосферні заповідники є природоохоронними, науково-дослідними установами міжнародного значення, що створюються з метою збереження в природному стані найбільш типових природних комплексів біосфери, здійснення фонового екологічного моніторингу, вивчення навколишнього природного середовища, його змін під дією антропогенних факторів. Біосферні заповідники створюються на базі природних заповідників, національних природних парків з включенням до їх складу територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій та інших земель і включаються в установленому порядку до Всесвітньої мережі біосферних резерватів у рамках програми ЮНЕСКО «Людина і біосфера».

Статтею 15 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» передбачено, що природні заповідники - природоохоронні, науково-дослідні установи загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних для даної ландшафтної зони природних комплексів з усією сукупністю їх компонентів, вивчення природних процесів і явищ, що відбуваються в них, розробки наукових засад охорони навколишнього природного середовища, ефективного використання природних ресурсів та екологічної безпеки.

Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами повністю вилучаються з господарського використання і надаються заповідникам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України.

Основними завданнями природних заповідників є збереження природних комплексів та об'єктів на їх території, проведення наукових досліджень і спостережень за станом навколишнього природного середовища, розробка на їх основі природоохоронних рекомендацій, поширення екологічних знань, сприяння у підготовці наукових кадрів і спеціалістів у галузі охорони навколишнього природного середовища та заповідної справи.

Статтею 8 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» передбачено, що збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду забезпечується шляхом зокрема встановлення заповідного режиму; додержання вимог щодо охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності, розробки проектної і проектно-планувальної документації, землевпорядкування, лісовпорядкування, проведення екологічних експертиз.

Відповідно до статті 9 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» території та об'єкти природно-заповідного фонду з додержанням вимог, встановлених цим Законом та іншими актами законодавства України, можуть використовуватися: у природоохоронних цілях; у науково-дослідних цілях; в оздоровчих та інших рекреаційних цілях; в освітньо-виховних цілях; для потреб моніторингу навколишнього природного середовища.

Встановлені частиною першою цієї статті основні види використання, а також заготівля деревини, лікарських та інших цінних рослин, їх плодів, сіна, випасання худоби, мисливство, рибальство та інші види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об'єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об'єктів.

Згідно частини 1, 3 статті 12 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» управління природними заповідниками, біосферними заповідниками, національними природними парками, ботанічними садами, дендрологічними та зоологічними парками загальнодержавного значення, а також регіональними ландшафтними парками здійснюється їх спеціальними адміністраціями. Спеціальні адміністрації очолюють керівники, які призначаються за погодженням із центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, а на території Автономної Республіки Крим - також з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

До складу спеціальної адміністрації по управлінню територіями та об'єктами природно-заповідного фонду входять відповідні наукові підрозділи, служби охорони, господарського та іншого обслуговування.

Відповідно до пункту 2.1 Положення про ДБЗ останній створено з метою збереження в природному стані найбільш типових та унікальних природних комплексів у дельті ріки Дунай, охорони водно-болотних угідь міжнародного значення, інших цінних природних комплексів Українського Придув'я, здійснення фонового екологічного моніторингу, вивчення навколишнього природного середовища, його змін під дією антропогенних факторів, розвитку міжнародного співробітництва, екологічної освіти та організації екологічно-збалансового природокористування.

Оскільки на території Дунайського біосферного заповідника знаходяться виробники відходів, основною метою природного заповідника, зокрема і території Дунайського біосферного заповідника, є збереження природних комплексів та об'єктів на їх території, збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду забезпечується шляхом додержання вимог щодо охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності, а управління Дунайським біосферним заповідником здійснюється його адміністрацією на чолі з директором (пункт 4.1 Положення про ДБЗ), колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку, що Державна екологічна інспекція Північно-Західною регіону Чорного моря, Державна екологічна інспекція в Одеській області вносячи припис від 02 квіти 2013 року № 18 в частині пунктів 17-19, діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Оскільки судами були повно і правильно встановлені обставини справи однак при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій було допущено порушення норм матеріального права при задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування припису відповідачів від 02 квітня 2013 року № 18 в частині пунктів 12, 17-19 ухвалені рішення підлягають скасуванню в цій частині з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 КАС України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Одеській області задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 10 червня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року в частині визнання протиправним та скасування припису Державної екологічної інспекції Північно-Західною регіону Чорного моря, Державної екологічної інспекції в Одеській області від 02 квітня 2013 року № 18 в частині пунктів 12, 17-19 скасувати.

Ухвалити в цій частині нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог Дунайського біосферного заповідника Національної академії наук України до Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря, Державної екологічної інспекції в Одеській області про визнання припису Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря та Державної екологічної інспекції в Одеській області від 02 квіти 2013 року № 18 нечинним в частині пунктів 12, 17-19 відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: