Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 березня 2017 року м. Київ К/800/2899/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого: судді Мороза В.Ф.

Суддів: Донця О.Є.

Голяшкіна О.В.

розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Львівській області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2014 року у справі за позовом Спеціалізованої середньої загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №93 з поглибленим вивченням англійської мови до Державної фінансової інспекції у Львівській області, Головного державного фінансового інспектора Івашків Р.Я., Державного фінансового інспектора Сеньківського А.І., Старшого державного фінансового інспектора Щипака В.Г., Державного фінансового інспектора Пугач Н.С., Головного державного інспектора Петришак О.П. про визнання протиправними дій,

в с т а н о в и л а:

Спеціалізована середня загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №93 з поглибленим вивченням англійської мови звернулась з позовом про визнання протиправними дій відповідачів щодо проведення перевірки та складання Акта ревізії від 29.05.2012р. за №19-38/72 та Акта ревізії від 10.07.2012р. за №19-38/80.

Позов мотивовано тим, що Інспекцією протиправно проведено перевірку та складено за її підсумками акт перевірки позивача із порушенням порядку проведення перевірки, а саме порушено строки проведення перевірки, протиправно включено питання ДСБЕЗ Сихівського РВ ЛМУ ГУМУСУ у Львівській області та прокуратури м. Львова до програми проведення ревізії, після початку проведення ревізії безпідставно направлено фінансових інспекторів на проведення ревізії.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2014 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними дії відповідачів з проведення та складання Акту № 19-38/72 від 29.05.2012 року ревізії фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.10.2009 року по 31.03.2012 року. В решті позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятими судами попередніх інстанцій рішеннями Інспекція звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову, посилаючись на порушення судами попередніх інстанції норм матеріального та процесуального права.

Судова колегія вбачає підстави для часткового задоволення касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Інспекцією проведено ревізію фінансово-господарської діяльності спеціалізованої середньої загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №93 з поглибленим вивченням англійської мови за період з 01.10.2009р. по 31.03.2012р., результати якої відображено в Акті №19-38/72 від 29.05.2012р.

Ревізію проведено відповідно до п.1.3.4.8 плану роботи Львівської об'єднаної державної фінансової інспекції на І квартал 2012р. та на підставі направлень на проведення ревізії, виданих начальником Львівської об'єднаної державної фінансової інспекції від 29.03.2012р. №158, від 14.05.2012р. №223, від 21.05.2012р. №№234, 235 старшим державним фінансовим інспектором Щипаком В.Г., державним фінансовим інспектором Пугач Н.С., головним державним фінансовим інспектором Івашків Р.Я. та державним фінансовим інспектором Сеньківським А.І.

Державною фінансовою інспекцією України у Львівській області розроблено програму ревізії фінансово-господарської діяльності СЗШ №93 за період з 01.10.2009р. по 31.03.2012р. та затверджено її начальником інспекції 27.03.2012р. Примірник програми ревізії отримано директором СЗШ №93 ОСОБА_2 29.03.2012р., про що свідчить його підпис на примірнику програми ревізії Державної фінансової інспекції України у Львівській області.

Повідомлення про початок ревізії направлено позивачу листом від 16.03.2012р. за №9-15/844.

Львівською об'єднаною державною фінансовою інспекцією видано направлення №158 від 29.03.2012р. старшому державному фінансовому інспектору Щипаку В.Г. на проведення ревізії фінансово-господарської діяльності СЗШ І-ІІІ ступеня №93. Початок проведення ревізії - 29.03.2012р., закінчення заходу - 20.04.2012р. Направлення підписано начальником інспекції та скріплено печаткою інспекції. Один примірник направлення на проведення заходу наданий 29.03.2012р. директору СЗШ І-ІІІ ступеня №93 ОСОБА_2, про що свідчить його підпис на примірнику направлення інспекції. Термін дії направлення продовжено до 28.04.2012р. на підставі доповідної записки.

Інспекцією видано направлення №223 від 14.05.2012р. державному фінансовому інспектору Пугач Н.С. на проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності позивача. Початок проведення ревізії - 14.05.2012р., закінчення заходу - 29.05.2012р.

Інспекцією видано направлення №234 від 21.05.2012р. головному державному фінансовому інспектору Івашків Р.Я. на проведення ревізії фінансово-господарської діяльності СЗШ І-ІІІ ступеня №93. Початок проведення ревізії - 21.05.2012р., закінчення заходу - 29.05.2012р.

Інспекцією видано направлення №235 від 21.05.2012р. державному фінансовому інспектору Сеньківському А.І. на проведення ревізії фінансово-господарської діяльності СЗШ І-ІІІ ступеня №93. Початок проведення ревізії - 21.05.2012р., закінчення заходу - 29.05.2012р.

Як вбачається з Акту, ревізію проведено з 29.03.2012р. по 29.05.2012р. (старший державний фінансовий інспектор Щипак В.Г. - з 29.03.2012р. по 30.03.2012р. та з 17.04.2012р. по 29.05.2012р., державним фінансовим інспектором Пугач Н.С. - з 14.05.2012р. по 16.05.2012р. та з 28.05.2012р. по 29.05.2012р., головним державним фінансовим інспектором Івашків Р.Я. та державним фінансовим інспектором Сеньківським А.І. з 21.05.2012р. по 29.05.2012р.). Термін проведення ревізії було продовжено до 28.04.2012р. згідно доповідної записки від 20.04.2012р. №36 та до 29.05.2012р. відповідно до доповідної записки від 27.04.2012р. №38.

Крім того, в Акті ревізії вказано, що на адресу Інспекції надійшла вимога ДСБЕЗ Сихівського РВ ЛМУ ГУМУСУ у Львівській області від 25.04.2012р. №16/9-3425 та прокуратури м. Львова від 17.05.2012р. №37 - 2229 вих.-12 щодо можливих фактів зловживання службовим становищем, розкрадання бюджетних коштів посадовими особами ССЗШ №93.

У відповідь на вимогу Сихівського РВ ЛМУ ГУМУСУ у Львівській області надано інформацію щодо нарахованої та виплаченої заробітної плати за період з 1995 по 2012рр. по 14 працівникам ССЗШ №93 (Лист від 03.05.2012р. №19-17/1264).

Ці питання було включено до програми позапланової ревізії середньої загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №93 з поглибленим вивченням англійської мови за період з 01.02.2011р. по 30.04.2012р., результати якої відображені в Акті №19-38/80 від 10.07.2012р.

Вищезазначену позапланову ревізію проведено на підставі: постанови Личаківського районного суду м. Львова від 15.06.2012р. по справі №4/1312/213/2012, відповідно до якої надано дозвіл на проведення позапланової документальної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ССЗШ №93 м. Львова щодо нарахування та виплати заробітної плати ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, а також щодо компенсації видатків за комунальні послуги ГО "Агентство краси і здоров'я" та спортивним клубом "Сьогун" за весь період часу користування приміщенням школи; подання старшого слідчого прокуратури м. Львова Величка О. від 14.06.2012р. про проведення позапланової виїзної документальної ревізії; направлень на проведення ревізії, виданих начальником Львівської об'єднаної державної фінансової інспекції від 02.07.2012р. №300 та №301 головному державному фінансовому інспектору Петришак О.П. та державному фінансовому інспектору Сеньківському А.І.

Порядок проведення Державною фінансовою інспекцією України ревізій фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання державного сектору економіки визначений у Законі України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" та Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20.04.2006р (далі Порядок №550).

Згідно п. 9 Порядку №550 склад, кількість посадових осіб контролюючого органу та строки проведення ревізії визначаються контролюючим органом з урахуванням обсягу передбачених програмою ревізії питань та в межах визначеної її тривалості (30 робочих днів для планової та 15 - для позапланової).

Строк проведення ревізії в межах визначеної Законом тривалості продовжується за рішенням керівника контролюючого органу, а понад визначену Законом тривалість - за рішенням суду на строк, що не перевищує 15 робочих днів для планової виїзної ревізії та 5 - для позапланової виїзної ревізії.

Відповідно ст. 11 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" Тривалість планової виїзної ревізії не повинна перевищувати 30 робочих днів. Тривалість позапланової виїзної ревізії не повинна перевищувати 15 робочих днів. Подовження термінів проведення планової або позапланової виїзної ревізії можливе лише за рішенням суду на термін, що не перевищує 15 робочих днів для планової виїзної ревізії та 5 робочих днів для позапланової виїзної ревізії.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що загальна тривалість проведення планової ревізії становила 62 дні. Рішення суду на продовження терміну проведення планової ревізії відповідачами не надано. Перебування на листку непрацездатності інспектора направленого на перевірку позивача не дають право відповідачеві на збільшення строків проведення ревізії без рішення суду. Відтак, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що ревізію проведено із порушенням ст.11 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" та п.9 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою №550 щодо строків проведення такої.

Разом з тим, згідно правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду України від 10 вересня 2013 року (21-237а13), акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Отже, складання акту ревізії як носія доказової інформації виявлених під час перевірки порушень законодавства не може бути визнано протиправним у зв'язку із виявленими порушеннями порядку проведення ревізії контролюючим органом. Оскільки, порушення контролюючого органу не пов'язано із правильністю встановлення інформації про порушення суб'єкта щодо якого проведено перевірку.

Водночас, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що Інспекцією порушено вимоги п.11, 12 Порядку щодо видачі направлень на проведення ревізії перед її початком, оскільки лише одне направлення №158 від 29.03.2012р. було видане старшому державному фінансовому інспектору Щипаку В.Г. до початку проведення ревізії. Решта направлень видавались Інспекцією в ході проведення ревізії, у тому числі вже під час продовження термінів її проведення.

Відповідно до п. 11 Порядку №550 на проведення ревізії контролюючого органу на кожну посадову особу контролюючого органу та залученого спеціаліста оформляється в двох примірниках направлення встановленого Держфінінспекцією зразка.

Згідно п. 12 Порядку №550 перед початком ревізії посадові особи контролюючого органу та залучені спеціалісти повинні під розписку на примірнику контролюючого органу видати керівнику об'єкта контролю чи його заступнику направлення та копію рішення суду (у разі проведення позапланової виїзної ревізії за рішенням суду).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що старшим державним фінансовим інспектором Щипаком В.Г. передбачені п.12 Порядку №550 дії вчинені у повному обсязі.

Відповідно до п. 13 Порядку №550 у разі продовження строку планової або позапланової виїзної ревізії в межах визначеної Законом тривалості посадові особи контролюючого органу зобов'язані пред'явити керівнику об'єкта контролю чи його заступнику направлення з продовженим строком проведення ревізії.

В ході ревізії вищезазначений інспектор перебував на лікарняному відповідно до листка непрацездатності, тому відповідно до Порядку №550 ревізію було продовжено та, відповідно іншим інспекторам видано направлення перед початком проведення ними вказаної ревізії.

Відповідно до вищезазначеного Інспекцією не було порушено порядку проведення ревізії, в частині видачі направлень іншим інспекторам в ході проведення ревізії, оскільки пунктами 11, 12 Порядку №550 не передбачено, що направлення мають бути видані органом державного фінансового контролю до початку проведення ревізії, як однієї з форм контролю (інспектування). Також, направлення є не тим документом, на підставі якого розпочинається ревізія, як вид контролю, оскільки плановій ревізії передує скерування повідомлення із зазначенням дати початку і закінчення її проведення, складання програми ревізії, в якій визначається найменування об'єкта контролю, тема, період та питання, що підлягають ревізії, відповідно до компетенції контролюючого органу.

Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що Інспекцією в порушення положень п.27, 28 Порядку були безпідставно включені питання ДСБЕЗ Сихівського РВ ЛМУ ГУМУСУ у Львівській області та прокуратури м. Львова у програму проведення ревізії позивача.

Відповідно до п. 5.1. Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України,Міністерства внутрішніх справ України,Служби безпеки України,Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року N 346/1025/685/53 правоохоронний орган відповідного рівня до 1 листопада, 1 лютого, 1 травня і 1 серпня кожного року надсилає відповідному органу ДКРС пропозиції щодо включення до проектів планів контрольно-ревізійної роботи ревізій на об'єктах контролю - підконтрольних установах, із зазначенням конкретних фактів їх фінансово-господарської діяльності, що можуть свідчити про порушення законодавства.

Відповідно до вказаного пункту порядку керівник правоохоронного органу при вирішенні питання щодо необхідності проведення органом ДКРС ревізії, за умови, якщо обставини дозволяють уникнути проведення позапланової ревізії, звертається до органу ДКРС з проханням включити до програми планової виїзної ревізії визначені ним питання.

За викладеного судова колегія вважає обґрунтованим визнання судами неправомірними дій відповідачів з проведення ревізії фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.10.2009 року по 31.03.2012 року, з мотивів порушення строків проведення перевірки.

Однак суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо визнання протиправними дій зі складання акту ревізії № 19-38/72 від 29 травня 2012 року.

Відповідно до ст. 225 КАС України суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині.

Керуючись ст.ст. 220, 222, 223, 225, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України,

п о с т а н о в и л а :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Львівській області задовольнити частково.

Змінити постанову Львівського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2014 року в частині визнання протиправними дій Державної фінансової інспекції у Львівській області, старшого державного фінансового інспектора Щипака Володимира Григоровича зі складання Акту № 19-38/72 від 29.05.2012 року ревізії. В цій частині в задоволенні позову відмовити.

В іншій частині рішення залишити без змін.

Рішення набирає законної сили через 5 днів після направлення його копії особам, які беруть участь у справі і може бути переглянуте Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: В.Ф. Мороз

О.В. Голяшкін

О.Є. Донець