ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"13" лютого 2014 р. м.Київ К/800/17494/13

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Розваляєва Т.С.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2013 року у справі за позовом Закритого акціонерного товариства «Політехпром» до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області, провідного контролера-ревізора Державної фінансової інспекції в Чернігівській області Навозенка І.М., головного контролера-ревізора Державної фінансової інспекції в Чернігівській області Саломатіна О.М., третя особа - Управління МВС України в Чернігівській області, про визнання дій незаконними,-

ВСТАНОВИВ:

У січні 2011 року Закрите акціонерне товариство «Політехпром» звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області, провідного контролер-ревізора ДФІ в Чернігівській області Навозенка І.М., головного контролер-ревізора ДФІ в Чернігівській області Саломатіна О.М., в якому просило визнати незаконними дії щодо включення до акту позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ЗАТ «Політехпром» за період з 01 січня 2009 року по 30 вересня 2010 року від 12 листопада 2010 року №25-03-21/026 необґрунтованих висновків та визнати незаконною і скасувати вимогу Контрольно-ревізійного управління в Чернігівській області від 06 грудня 2010 року №25-03-18-14/8991 щодо усунення порушень.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про неправомірність дій відповідача та його посадових осіб, необґрунтованість включених до акту ревізії висновків та безпідставність пред'явлення письмової вимоги про усунення порушень.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2013 року, позов задоволено частково; визнано незаконною та скасовано вимогу Контрольно-ревізійного управління в Чернігівській області від 06 грудня 2010 року №25-03-18-14/8991; в іншій частині позову відмовлено.

В частині задоволення позову суди виходили із неправомірності винесення відповідачем письмової вимоги про усунення порушень, оскільки КРУ в Чернігівській області проведено ревізію на виконання доручення правоохоронних органів в межах кримінальних справ №25/40865 та №2504/327/12 і повинно було тільки направити до останніх результати ревізії, а не вживати заходів щодо усунення виявлених порушень шляхом винесення вимоги. Відмовляючи у задоволенні вимог про оскарження висновків акту ревізії, суди зазначили, що складений за результатами ревізії акт відповідача не встановлює для позивача жодних прав та обов'язків, оскільки він лише підтверджує факт проведення ревізії, є носієм інформації про виявлені контролерами-ревізорами порушення чинного порядку визначення вартості будівництва.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями в частині задоволення позову, Державна фінансова інспекція в Чернігівській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить і цій частині рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

У касаційній скарзі відповідач зазначає, що вимога щодо забезпечення відшкодування нанесених державному бюджету збитків в сумі 259385,44 грн. шляхом перерахунку зайво отриманих коштів від Відділу освіти Варвинської РДА та Варвинської селищної ради до Державного бюджету є правомірною, винесена відповідно до положень Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу», Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою КМУ від 20 квітня 2006 року №550, Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом ГоловКРУ України, МВС України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/658/53, та є чинною.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 27 жовтня 2010 року по 12 листопада 2010 року Контрольно-ревізійним управлінням в Чернігівській області, відповідно до постанови Новозаводського районного суду м.Чернігова від 22 жовтня 2010 року, постанови слідчого з ОВС УБОЗ УМВС України в Чернігівській області від 22 жовтня 2010 року, проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Закритого акціонерного товариства «Політехпром» за період з 01 січня 2009 року по 30 вересня 2010 року. За результатами ревізії 12 листопада 2010 року складено акт №25-03/21/026.

На підставі акту ревізії відповідачем пред'явлено ЗАТ «Політехпром» вимогу від 06 грудня 2010 року №25-03-18-14/8991 про усунення виявлених порушень, відповідно до якої позивач повинен перерахувати зайво отримані кошти від відділу освіти Варвинської районної державної адміністрації та Варвинської селищної ради до Державного бюджету в сумі 259385,44 грн.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог щодо визнання незаконними дії відповідачів щодо включення до акту позапланової ревізії від 12 листопада 2010 року №25-03/21/026 окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01 січня 2009 року по 30 вересня 2010 року, виходячи із правомірності дій відповідача та його посадових осіб складання акту за результатами проведеної ревізії та внесення до нього інформації про виявлені порушення чинного порядку визначення вартості будівництва.

Стосовно рішень судів попередніх інстанцій щодо визнання недійсною вимоги від 06 грудня 2010 року №25-03-18-14/8991 колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (у чинній на момент виникнення спірних відносин редакції) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України (ч.6 ст.2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»).

Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами (Порядок № 550), відповідно до п.2 якого інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п.п.45, 46 Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до п.7 ст.10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються (ч.2 ст.15 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»).

Вищенаведені норми надають право посадовим особам контрольно-ревізійної служби у разі виявлення в ході проведення ревізії порушень законодавства направляти об'єкту контролю письмову вимогу про усунення виявлених порушень законодавства. При цьому, ні Закон України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», ні Порядок № 550, не містять застережень про те, що у випадку, коли ревізія проведена за направленням правоохоронних органів, така вимога не надсилається, а контролюючий орган обмежується лише інформуванням правоохоронних органів про її наслідки.

Пунктом 48 Порядку №550 передбачено, що у разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів. Про результати розгляду матеріалів ревізії (крім проведених за порушеними кримінальними справами) правоохоронні органи повідомляють контролюючому органу протягом 10 робочих днів після прийняття відповідного рішення.

Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затверджений на виконання ст.10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» та Порядку № 550 спільним наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справи України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/658/53, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 року за №1166/13040 (далі - Порядок взаємодії), розмежовує дві форми взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та правоохоронними органами в процесі виконання покладених на ці органи завдань, з'ясуванні питань фактів порушень законодавства у фінансово-господарській діяльності підконтрольних установ. По-перше, це проведення контролюючим органом самостійно ревізій за зверненнями правоохоронних органів; і по-друге - залучення працівників контролюючого органу за зверненнями правоохоронних органів для участі в перевірках як спеціалістів.

У абз.8 п.3.1 Порядку взаємодії встановлено, що лише у випадках (за матеріалами) участі працівників контролюючого органу як спеціалістів у перевірках, що проводилися правоохоронними органами, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів контролюючим органом не направляються, заходи щодо стягнення в судовому порядку коштів або припинення бюджетного фінансування і кредитування у випадках, передбачених статтею 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», не вживаються, протоколи про адміністративне правопорушення не складаються.

У випадку проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу абзац 4 п.5.4 Порядку взаємодії прямо встановлює обов'язок контролюючого органу при передачі ревізійних матеріалів в листі до органу, який запитував інспектування, зазначити, які заходи для усунення порушень законодавства та відшкодування матеріальної шкоди (збитків) ужито контролюючим органом та керівництвом об'єкта контролю.

З аналізу вказаних норм вбачається, що передбачене в п.48 Порядку №550 та п.5.2 Порядку взаємодії правило, за якого при проведенні ревізії на підставі звернення правоохоронного органу матеріали ревізії передаються до правоохоронного органу, не позбавляє контролюючий орган можливості реалізації визначеного п.7 ч.10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»права направляти за результатами проведених ревізій загальнообов'язкові для виконання вимоги керівництву підконтрольних установ з метою усунення виявлених порушень законодавства, порядку ефективного використання коштів і майна, належного державі чи територіальним громадам, забезпечення чого є метою діяльності цих органів згідно з положеннями ст.2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні».

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 10 грудня 2013 року у справі № 21-435а13.

Отже, відповідачем за результатами проведення ревізії правомірно направлено позивачу вимогу про усунення виявлених порушень, висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідач мав лише передати правоохоронним органам результати ревізії і не міг вживати заходів щодо усунення порушень шляхом направлення вимоги, не відповідають нормам матеріального права.

Враховуючи викладене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку про скасування рішень судів попередніх інстанцій щодо визнання незаконною та скасування вимоги Контрольно-ревізійного управління в Чернігівській області від 06 грудня 2010 року №25-03-18-14/8991 та прийняття в цій частині нового рішення про відмову у позові. В решті рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають нормам матеріального та процесуального права, є правильними і підлягають залишенню без змін.

Згідно ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області задовольнити.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2013 року скасувати в частині визнання незаконною та скасування вимоги Контрольно-ревізійного управління в Чернігівській області від 06 грудня 2010 року №25-03-18-14/8991, прийняти в цій частині нове рішення про відмову у позові.

В решті постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2013 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді