Історія справи

Ухвала КАС ВП від 21.05.2019 року у справі №0940/1841/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 березня 2021 року

м. Київ

справа № 0940/1841/18

провадження № К/9901/12033/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я. О., Желєзного І. В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Бистрецької сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області до управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Івано-Франківській області про визнання протиправними та скасування припису та постанови, за касаційною скаргою Бистрецької сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду у складі судді Матуляка Я. П. від 28 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Довгої О. І., Запотічного І. І., Сапіги В. П. від 11 березня 2019 року,

УСТАНОВИЛ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Бистрецька сільська рада Верховинського району Івано-Франківської області звернулась до суду із позовом до управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Івано-Франківській області про визнання протиправними та скасування припису та постанови, у якому просила:

- визнати протиправними дії управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області в ході проведення 22 серпня 2018 року позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності Бистрецькою сільською радою Верховинського району Івано-Франківської області;

- визнати протиправним та скасувати припис від 22 серпня 2018 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (порушення норм Організації будівельного виробництва ДБН А.3.1-5 2016), що складено управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області за результатами проведення позапланової перевірки на нове будівництво берегозакріплювальних споруд на річці Чорний Черемош в селі Бистрець (Довгі толоки) Верховинського району Івано-Франківської області;

- визнати протиправною та скасувати постанову від 25 серпня 2018 року № 36/1009/т.5/2018 про накладення на Бистрецьку сільську раду Верховинського району Івано-Франківської області штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у сумі 33 138,00 грн.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року у задоволенні позовних вимог Бистрецькій сільській раді Верховинського району Івано-Франківської області було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що доказів, які б спростовували правомірність дій відповідача позивачем не представлено, а відповідач у спірних правовідносинах діяв відповідно до наданих йому повноважень, у встановленому законом порядку.

4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2019 року рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволені позовних вимог Бистрецькій сільській раді Верховинського району Івано-Франківської області відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходи із того, що управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Івано-Франківській області не має адміністративної процесуальної правоздатності та не повинна відповідати, у рамках цієї справи, за заявленим до неї позовом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Бистрецька сільська рада Верховинського району Івано-Франківської області звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2019 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій установлено, що 22 серпня 2018 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області, на підставі наказу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області від 26 липня 2018 року № 688-П/1009/1.5/2018 та направлення від 26 липня 2018 року № 688/1009/m.7/2018, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на нове будівництво берегоукріплювальних споруд на річці Чорний Черемош в селі Бистрець Верховинського району Івано-Франківської області, про що складено акт № 688/1009/m.7/2018,у якому зафіксовано порушення норм ДБН А.3.1-5 2016 "Організація будівельного виробництва", зокрема: замовником не представлено загальний журнал робіт та журнал авторського нагляду по новому будівництву берегоукріплювальних споруд на річці Чорний Черемош в селі Бистрець, а також виконання будівництва не у відповідності до проектної документації.

8. Головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області складено протокол від 22 серпня 2018 року про те, що суб'єктом містобудування порушено ДБН А.3.1-5 2016 "Організація будівельного виробництва".

9. У зв'язку з виявленими порушеннями головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області винесено припис від 22 серпня 2018 року, яким позивача зобов'язано усунути виявлені порушення до 22 вересня 2018 року шляхом представлення документації.

10.25 вересня 2018 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 36/1009/m.5/2018, якою до Бистрецької сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області за порушення вимог пункту 6 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" застосовано стягнення у вигляді штрафу в розмірі 33138,00 грн.

11. Уважаючи дії управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області щодо проведення 22 серпня 2018 року позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, припис від 22 серпня 2018 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та постанову від 25 серпня 2018 року № 36/1009/т.5/2018 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності протиправними, Бистрецька сільська рада Верховинського району Івано-Франківської області звернулась до суду із позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що згідно з приписами пункту 6 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі вісімнадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Тобто, за відповідною статтею підлягають відповідальності суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи.

13. В даному випадку будівельні роботи згідно договору підряду від 20 квітня 2018 року № 1/Б по об'єкту: "Нове будівництво берегозакріплювальних споруд на річці Чорний Черемош в селі Бистрець (Довгі Толоки) Верховинського району Івано-Франківської області" здійснювались підрядною організацією - ТОВ "ПМК-77", а не позивачем.

Таким чином, посадові особи відповідача протиправно застосували частину 3 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" щодо Позивача, як замовника будівельних робіт, оскільки останній не є суб'єктом містобудування, якій виконував будівельні роботи.

14. Скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції винесено рішення, яким підстави позовних вимог щодо неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального права залишено поза увагою, а натомість відмовлено у задоволенні позову у зв'язку із неправильного застосування судом першої інстанції норм процесуального права (судом першої інстанції не залучено другого відповідача).

15. Відповідно до приписів частини 1 статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

16. Ця норма прогнозує, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь- якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

17. Представники відповідача у суді не заявляли відповідних клопотань, а також не звертали уваги суду, ні позивачу, що управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області не може відповідати за позовом, як структурний підрозділ ДАБІ України.

18. Так, оскільки заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті або до ухвалення рішення судом першої інстанції, а Кодексом адміністративного судочинства України не передбачено заміну неналежної сторони судом апеляційної інстанції, а тому судом апеляційної інстанції відмовлено позивачу у задоволенні позову.

19. Однак положення статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України передбачають процесуальне правонаступництво, яке може бути застосовано судом на будь-якій стадії адміністративного процесу.

20. Зазначена норма проігнорована судом апеляційної інстанції, який фактично, відмовляючи у задоволенні позову із даних підстав, порушив гарантоване право кожному, відображене у Конституції України (стаття 55) на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а також нормах статей 2 та 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

21. Відзиву на касаційну скаргу Бистрецької сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2019 року управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Івано-Франківській області не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

23. За приписами пункту 6 частини 1 статті 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

24. Статтею 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

25. Постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

26. Пунктом 5 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

27. Колегія суддів уважає помилковими висновки апеляційного суду про те, що управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області є неналежним відповідачем у даній справі й не може брати участь у ній в такому статусі, оскільки є структурним підрозділом Державної архітектурно-будівельної інспекції, не являється юридичною особою.

28. Із цього приводу Верховний Суд зазначає, що відповідно до пунктів 1,7 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294, Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

29. Відповідно до Положення про управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області № 924 від 12 червня 2017 року управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області є територіальним органом, без статусу юридичної особи публічного права, утвореним як структурний підрозділ апарату Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

30. Отже, управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області за своїм правовим статусом не є структурним підрозділом Держархбудінспекції, а є її територіальним органом, який реалізує надані їй повноваження в області, виконує публічно-владні управлінські функції, у тому числі у спірних правовідносинах відносно позивача.

31. Тому, на переконання колегії суддів, управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області є належним відповідачем у цій справі.

32. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 803/850/16.

33. Відповідно до статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

34. Обґрунтованим визнається судове рішення, у якому повно відображені обставини, що мають значення для цієї справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

35. Відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України ухвала/постанова складається із вступної, описової, мотивувальної та резолютивної частин рішення, у яких має бути відображено щодо кожної заявленої вимоги позивача.

36. Згідно із пунктом 3 частини 1 статті 322 Кодексу адміністративного судочинства України у мотивувальній частині зазначається:

а) встановлені судом першої інстанції та неоспорені обставин, а також обставини, встановлені судом апеляційної інстанції, і визначених відповідно до них правовідносин;

б) доводи, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції;

в) мотиви прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу;

г) чи були і ким порушені, невизнані або оспорені права, свободи та (або) інтереси, за захистом яких особа звернулася до суду;

ґ) висновки за результатами розгляду апеляційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд апеляційної інстанції.

37. Отже, у судовому рішенні суду апеляційної інстанції мають міститися, зокрема, доводи, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції та мотиви прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу.

38. Як убачається із матеріалів справи, ухвалюючи рішення по суті заявлених вимог, судом апеляційної інстанції, було зроблено висновок про те, що управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області не може виступати самостійним відповідачем у справі, оскільки є структурним підрозділом Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка, однак, не була залучена до участі у справі, й не має статусу юридичної особи.

39. Тобто судом апеляційної інстанції було досліджено лише питання чи були і ким порушені, оспорені права, свободи та інтереси, за захистом яких особа звернулася до суду.

40. При цьому судом апеляційної інстанції не зазначено мотиви прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного позивачем в апеляційній скарзі.

41. Судом апеляційної інстанції не було досліджено правомірність дії управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області в ході проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності Бистрецькою сільською радою Верховинського району Івано-Франківської області та питання винесення правомірності припису від 22 серпня 2018 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та постанови від 25 серпня 2018 року № 36/1009/т.5/2018 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

42. З огляду на викладене, колегія суддів доходить висновку, що рішення суду апеляційної інстанцій не відповідає критеріям законності та обґрунтованості.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

43. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

44. Зважаючи на вищезазначене, Суд дійшов висновку про скасування судового рішення суду апеляційної інстанції з передачею справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

45. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, установити наведені у ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Бистрецької сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2019 року скасувати.

Справу за позовом Бистрецької сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області до управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Івано-Франківській області про визнання протиправними та скасування припису та постанови направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Судді Я. О. Берназюк

І. В. Желєзний