Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 травня 2020 року

Київ

справа №300/1616/19

адміністративне провадження №К/9901/35011/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Калуської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27.08.2019 (суддя Остап`юк С. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 (колегія суддів у складі: Заверухи О. Б., Гінди О. М., Ніколіна В. В.),

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Калуської міської ради, в якому просила: визнати протиправною бездіяльність щодо не оприлюднення на офіційному сайті Калуської міської ради пізніше ніж за 20 робочих днів до дати його розгляду на пленарному засіданні сесії міської ради проекту рішення про призначення ОСОБА_2 директором Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення»; визнати незаконним та скасувати рішення від 27.06.2019 № 2379 «Про призначення директора комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Івано-Франківський окружний адміністративний суд ухвалою від 27.08.2019, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019, відмовлено у відкритті провадження у справі.

Судові рішення мотивовано тим, що посада директора Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення» не належить до публічної служби в розмінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та не містить, встановлених цим Кодексом необхідних ознак суб`єкта владних повноважень, тому заявлені вимоги не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи їхніх посадових осіб, тобто між даними особами не існує публічно-правового спору, що в свою чергу виключає його розгляд в порядку адміністративного судочинства, а такий спір вирішується місцевими загальними судам в порядку цивільного судочинства. Крім того. Суд апеляційної інстанції зазначив, що предметом спору у цій справі є подальші трудові відносини призначеного керівника комунального закладу телебачення; відповідач у цих правовідносинах виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як роботодавець у трудових відносинах.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає, що такі не ґрунтуються на нормах матеріального права, якими врегульовано спірні правовідносини. Просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі. Крім того, скаржник зазначає, що суди оминули той факт, що підстава позову обґрунтовується порушенням права на доступ до публічної інформації і помилково віднесли цей спір до цивільно-правового. Щодо позовної вимоги про визнання незаконним та скасувати рішення від 27.06.2019 № 2379 «Про призначення директора комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення», то скаржник вважає, що вона є похідною від вимоги про визнання протиправною бездіяльності, а тому, на думку скаржника, не може впливати на віднесення спору до цивільної юрисдикції.

Позиція інших учасників справи

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27.08.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 28.05.2020 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги

08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, предметом позову є вимоги про визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо не здійснення оприлюднення на офіційному сайті проекту рішення про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення» та визнання незаконним та скасування рішення від 27.06.2019 № 2379 «Про призначення директора Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення».

Підставою цих вимог позивач визначає порушення Калуською міською радою, як розпорядником публічної інформації, вимог статей 14, 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо несвоєчасного опублікування на офіційному сайті проекту рішення про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення», що не спричинило правових підстав для розгляду і прийняття рішення від 27.06.2019 № 2379 «Про призначення директора Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення».

Обґрунтуванням порушення оскаржуваним рішенням прав, свобод та законних інтересів позивача щодо предмета спору є не здійснення оприлюднення на офіційному сайті проекту рішення про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення», чим позбавлено позивача права бути кандидатом на посаду директора Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення».

Відмовляючи у відкритті провадження суд першої інстанції зазначив, що посада директора Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення» не належить до публічної служби в розмінні КАС України, а відтак оскаржуване рішення про призначення керівника комунального підприємства не містить, встановлених цих Кодексом необхідних ознак суб`єкта владних повноважень.

Залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що предметом спору у цій справі є подальші трудові відносини призначеного керівника комунального закладу телебачення; відповідач у цих правовідносинах виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як роботодавець у трудових відносинах.

Верховний Суд не погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес визначаються Законом України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI, у редакції, чинній на момент виникнення спірних).

Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VI).

Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (частина перша статті 2 Закону № 2939-VI).

Статтею 4 Закону № 2939-VI передбачено, що доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: 1) прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; 2) вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом; 3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Однією з гарантій реалізації конституційних прав на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації є законодавче закріплення права кожного на доступ до інформації, яке згідно зі статтею 5 Закону № 2939-VI забезпечується, зокрема, систематичним та оперативним оприлюдненням інформації: в офіційних друкованих виданнях, на офіційних вебсайтах у мережі Інтернет; а також шляхом надання інформації на запити.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 цього Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Пунктом 1 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Частиною третьою статті 15 Закону № 2939-VI передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

За частинами першою-третьою статті 23 Закону № 2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити, зокрема, невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС.

Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР, у редакції, чинній на момент виникнення спірних) визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, зокрема, заснування аудіовізуальних (електронних) засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників.

Відповідно до пунктів 4, 5 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради, зокрема: організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інших законів; забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності.

З аналізу наведених норм закону вбачається, що доступ до публічної інформації може забезпечуватися шляхом оприлюднення розпорядником інформації, до яких належать і суб`єкти владних повноважень, передбаченої Законом № 280/97-ВР та іншими законами інформації.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

За частинами першою, другою, п`ятою, шостою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку. Відмова від права на звернення до суду є недійсною.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Відповідно до матеріалів справи, позов в частині бездіяльності розпорядника інформації щодо не оприлюднення на офіційному сайті проекту рішення про призначення ОСОБА_2 директором Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення» позивач подав до адміністративного суду із посиланням на положення Закону № 2939-VI та вважає, що відповідно до положень цього Закону на сформовані ним позовні вимоги поширюється юрисдикція адміністративних судів.

З огляду на викладене Верховний Суд не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що позовна вимога ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльність щодо не оприлюднення на офіційному сайті Калуської міської ради пізніше ніж за 20 робочих днів до дати його розгляду на пленарному засіданні сесії міської ради проекту рішення про призначення ОСОБА_2 директором Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення» не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Близьку за змістом позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.12.2019 у справі № 826/5331/18.

Щодо позовної вимоги ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення від 27.06.2019 № 2379 «Про призначення директора комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення», колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини першої статті 2 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Згідно із частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

З огляду на предмет та підставу позову в цій частині, характер спірних правовідносин, встановлені обставини, враховуючи суб`єктний склад учасників справи, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що посада директора Комунального підприємства «Державна студія «Калуське міське телебачення» не належить до публічної служби в розумінні КАС України та не містить, встановлених КАС України необхідних ознак суб`єкта владних повноважень.

Водночас, пунктом 6 частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу). Тобто, не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.

За правилами частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судами першої та апеляційної інстанції при ухваленні судових рішень було порушено норми процесуального права, що призвело до прийняття незаконних судових рішень, в зв`язку з чим касаційну скаргу слід задовольнити, судові рішення попередніх інстанцій скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27.08.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 скасувати, справу направити до Івано-Франківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду на стадії вирішення питання про відкриття провадження.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Судді Верховного Суду