ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2024 року

м. Київ

справа № 260/2285/21

адміністративне провадження № К/990/35242/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів - Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.06.2022 (суддя Рейті С.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2022 (колегія суддів: Улицький В.З., Кузьмич С.М., Матковська З.М.) у справі №260/2285/21 за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури до виконавчого комітету Ужгородської міської ради, третя особа - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У червні 2021 року прокурор звернувся до суду із позовом до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, третя особа - Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, що полягає у невиконанні вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Амбар та винний погріб в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер - 1107 та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; зобов`язати Виконавчий комітет Ужгородської міської ради виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Амбар та винний погріб в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер - 1107 та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня -Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

2. Позов обгрунтовано тим, що згідно Постанови Ради Міністрів Української РСР № 442 від 06.09.1979 "Про впорядкування справи обліку та охорони пам`ятників архітектури на території Української РСР" затверджено список пам`ятників архітектури УРСР, до якого, зокрема, включено Амбар та винний погріб в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер - 1107, як пам`ятку архітектури національного значення. Разом з тим, вказаний об`єкт не внесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як об`єкт культурної спадщини та з інформації, наданої Закарпатською ОДА вбачається, що Виконавчий комітет Ужгородської міської ради не звертався до Департаменту культури Закарпатської ОДА як до органу охорони культурної спадщини із пропозицією про занесення вказаного об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Обґрунтовуючи підстави для звернення до суду прокурора із позовом в інтересах держави зазначає, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з даним позовом, таким чином, у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.

3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.06.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2022, у задоволені позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

5. Ухвалою Верховного Суду від 27.12.2022 відкрито касаційне провадження на підставі п.1 частини четвертої статті 328 КАС України.

6. Відзив на касаційну скаргу не надходив.

7. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

8. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами встановлено, що відповідно до Постанови Ради Міністрів Української РСР № 442 від 06.09.1979 "Про впорядкування справи обліку та охорони пам`ятників архітектури на території Української РСР" затверджено список пам`ятників архітектури УРСР, до якого, зокрема, включено Амбар та винний погріб в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер - 1107, як пам`ятку архітектури національного значення.

Законом України "Про Перелік пам`яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації" Амбар та винний погріб в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер - 1107 включений до Переліку пам`яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації.

З Державного реєстру нерухомих пам`яток України вбачається, що Амбар та винний погріб в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер - 1107 як об`єкт культурної спадщини, до такого не внесений.

Прокурор, вважаючи, що відповідачем не вчинені належні дії з охорони культурної спадщини, звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд виходив з того, що Амбар та винний погріб в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер - 1107 віднесений до пам`ятки архітектури національного значення, відтак у відповідності до вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини" на відповідача не покладається обов`язок щодо подання пропозицій про занесення Амбару та винного погребу до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

ІV.ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами надано помилкову оцінку положенням Закону України "Про охорону культурної спадщини", за змістом яких саме до компетенції виконавчого органу сільської, селищної, міської ради належить забезпечення виконання повноважень у сфері охорони культурної спадщини, у тому числі подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. У цій справі таким уповноваженим органом охорони культурної спадщини є Виконавчий комітет Ужгородської міської ради. Утім, відповідач з пропозицією про занесення об`єкта культурної спадщини Амбару та винного погребу до Державного реєстру нерухомих пам`яток України до консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Департаменту культури Закарпатської ОДА, як до органу охорони культурної спадщини вищого рівня, не звертався.

Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури стверджує, що внесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру надає йому статус пам`ятки, а відтак - і всю повноту охорони, визначеної чинним законодавством. Зокрема, забезпечення державою їх збереження, утримання, запобігання руйнуванню тощо.

Вказує, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 09.11.2022 у справі №260/437/21.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

13. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України "Про охорону культурної спадщини".

14. За приписами статті 1 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III) культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

15. Частиною 2 статті 5 цього Закону передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього щодо пам`яток національного значення; занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

16. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 6 Закону № 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

17. Згідно із пунктами 1, 2 частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.

18. Статтею 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

19. Згідно із частинами першою, третьою статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.

20. Згідно з підпунктом 5 пункту "б" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

21. Підпунктом 10 пункту "б" частини першої статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

22. Частиною першою статті 13 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

23. Відповідно до статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини" занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки:

а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

24. Порядком обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженим наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158 (далі - Порядок №158), врегульовано систему обліку об`єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів.

25. Відповідно до п. 2 Порядку № 158 Державний реєстр нерухомих пам`яток України - банк даних, сформованих за єдиними ознаками та принципами, що містить відомості про пам`ятки культурної спадщини (далі - Реєстр).

26. Згідно із пунктом 4 розділу І Порядку № 158 ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є:

уповноважений орган - за категорією пам`ятки національного значення;

уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам`ятки місцевого значення.

27. Водночас визначення поняття уповноважений орган наведене в п. 2 Порядку № 158, згідно якого це орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

28. Відповідно до пунктів 1-3 Розділу ІІІ Порядку № 158 облікова документація складається на об`єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень (далі - облікова документація).

Розробником облікової документації є наукові установи, в тому числі заклади культури, одним із основних видів діяльності яких є проведення наукових досліджень у сфері охорони культурної спадщини, та які мають у своєму складі чи залучають для проведення досліджень особу, що має науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук або доктора наук) за спеціальністю «музеєзнавство, пам`яткознавство» або таких наук:

мистецтвознавство, культурологія, архітектура - для об`єктів монументального мистецтва;

архітектури - для об`єктів архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, а також ландшафтних;

історії - для археологічних, історичних об`єктів та об`єктів науки і техніки (пункт 2 розділу ІІІ Порядку № 158)

Облікова документація складається з:

облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку;

історичної довідки;

матеріалів фотофіксації сучасного стану об`єкта: фото загального вигляду, фото об`єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об`єкта, фото рухомих об`єктів (деталей), фото інтер`єрів, фото загроз (дії негативних чинників);

акта стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку (пункт 3 розділу ІІІ Порядку № 158).

29. Відтак занесення об`єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України є комплексом заходів, що включає в себе, зокрема: подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, розроблення облікової документації, експертизу останньої та ухвалення відповідного рішення, за кожен з яких відповідає певний спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

30. Суд зауважує, що Порядок № 158, який визначає порядок обліку об`єктів культурної спадщини, не наділяє виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради жодними повноваженнями та обов`язками щодо внесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

31. Отже, з системного аналізу Закону України "Про охорону культурної спадщини", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" колегія суддів дійшла висновку, що до повноважень виконавчого комітету Ужгородської міської ради віднесено саме подання пропозицій до Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення таких до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а не виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Амбар та винний погріб в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер - 1107, що віднесено до повноважень іншого уповноваженого органа.

32. Відтак, суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що у відповідача відсутні повноваження щодо подання пропозицій про занесення Амбару та винного погребу до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

33. Водночас з матеріалів справи вбачається, що керівник Ужгородської окружної прокуратури 12.05.2021 звертався до виконавчого комітету Ужгородської міської ради для з"ясування обставин, чи вживалися заходи щодо внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України Амбару та винного погребу в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер - 1107.

Листом від 13.05.2021 вх. № 1543/03-18 виконавчий комітет Ужгородської міської ради повідомив Ужгородську окружну прокуратуру, що обов`язок щодо безпосереднього обліку об`єктів культурної спадщини національного значення покладено на відповідні органи державної влади. Зазначив, що виконкомом надіслано перелік об`єктів культурної спадщини, розташованих на території міста, які потребують виготовлення актуальної облікової документації за рахунок коштів обласного бюджету, що міститься у листі до Департаменту культури Закарпатської ОДА від 26.11.2020 № 30.1-18/789 як органу охорони культурної спадщини вищого рівня.

Крім того в матеріалах справи міститься лист виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 12.07.2021 за вих. № 03-08/472, який адресований Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА з поданням про внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України пам`ятки архітектури та містобудування XVIII століття національного значення - Амбару та винного льоху, охоронний номер - 1107.

Вказані обставини суди попередніх інстанцій не встановили та не надали їм відповідну оцінку.

34. Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

35. Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

36. На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

37. Враховуючи, що судові рішення скасовуються із направленням справи на новий розгляд, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, відсутні.

Керуючись статтями 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.06.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2022 скасувати.

Справу № 260/2285/21 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

Л.В. Тацій