ПОСТАНОВА

Іменем України

26 грудня 2019 року

Київ

справа №724/716/16-а

адміністративне провадження №К/9901/12750/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А. І.

суддів: Бучик А. Ю., Стеценка С. Г.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №724/716/16-а

за позовом ОСОБА_1 до державного інспектора сільського господарства у Чернівецькій області Дробота Василя Дмитровича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державна інспекція сільського господарства в Чернівецькій області, про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної інспекції сільського господарства в Чернівецькій області

на постанову Хотинського районного суду Чернівецької області від 22.06.2016, ухвалену судом у складі судді Руснака А. І.

та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21.07.2016, постановлену судом у складі колегії суддів: головуючого судді Полотнянка Ю. П., суддів: Драчук Т. О., Загороднюка А. Г.,-

УСТАНОВИЛ:

І. РУХ СПРАВИ

1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позов до державного інспектора сільського господарства у Чернівецькій області Дробота В. Д. (далі - відповідач), в якому просив: скасувати постанову відповідача від 05.05.2016 №11, якою позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 170,00 гривень.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилався на те, що його безпідставно притягнуто до адміністративної відповідальності, так як його вина у вчиненні адміністративного правопорушення не доведена жодними доказами; встановлення межі між земельною ділянкою, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1 та земельною ділянкою, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_2 ним було здійснено в 2013 році ще до передачі в користування земельної ділянки, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1, а тому про межі, які були встановлені в договорі оренди від 2014 року йому нічого не було відомо. Також посилався на те, що встановлена ним в 2013 році межа фактично зменшувала розмір земельної ділянки, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_2 із-за вчиненого сусідом самовільного будівництва погребу та сараю (до 2013 року), які частково ним розміщені на межі. Однак, вказані обставини відповідачем безпідставно та необґрунтовано не взято до уваги при прийнятті оскаржуваного рішення, що свідчить про його незаконність.

2. Постановою Хотинського районного суду Чернівецької області від 22.06.2016, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від
21.07.2016, задоволено адміністративний позов.

Визнано протиправною та скасовано постанову державного інспектора сільського господарства Чернівецької області Дробота В. Д. від 05.05.2016 №11, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 53-1 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 170,00 грн.

3. Не погодившись із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, Державна інспекція сільського господарства в Чернівецькій області подала касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Хотинського районного суду Чернівецької області від 22.06.2016 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21.07.2016 та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що постановою від
05.05.2016 №11 ОСОБА_1 визнаний винним у вчиненні адміністративного правопорушення за статтею 53-1 КУаАП, на нього накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 170,00 грн за самовільне зайняття земельної ділянки площею 0,0021 га за адресою АДРЕСА_1, яка перебуває у користуванні ОСОБА_2, шляхом встановлення металевої сітки з металевими стовпчиками.

Винесенню оскаржуваної постанови передувало складання акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 26.04.2016 та протоколу про адміністративне правопорушення від 26.04.2016 №00011, в яких було зафіксовано викладене вище порушення вимог земельного законодавства.

Окрім цього, судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.10.2013 постійною комісією Хотинської міської ради з питань ЖКГ, архітектури та земельних відносин в присутності заступника міського голови Марціва М. М., архітектора міста ОСОБА_3 та заявників ОСОБА_1, ОСОБА_2 проведено обстеження земельної ділянки в АДРЕСА_1 та по АДРЕСА_2, в результаті якого встановлено, що земельні ділянки по вул. АДРЕСА_1 та по вул АДРЕСА_2 є власністю Хотинської міської ради, межа між вищезгаданими домоволодіннями проходить по твердих межових знаках (сітка на металевих стовпчиках). Комісія прийшла до висновку залишити межі в натурі, які на даний час склалися без змін.

Рішенням Хотинської міської ради від 28.01.2014 № 359/25/14 передано в оренду строком на 49 років земельну ділянку розміром 0,10 для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд по АДРЕСА_1. Хотин ОСОБА_2.

Не погоджуючись з постановою про накладення адміністративного стягнення позивач звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА ДРУГОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Суди попередніх інстанцій задовольняючи позовні вимоги та скасовуючи спірну постанову виходили з порушення відповідачем вимог КУпАП при притягненні позивача до адміністративної відповідальності відповідачем.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. В обґрунтування касаційної скарги Державна інспекція сільського господарства в Чернівецькій області посилається на дотримання вимог законодавства при винесенні спірної постанови, зважаючи на те, що самовільне зайняття земельної ділянки є триваючим правопорушенням, моментом вчинення якого є час його виявлення. Крім того, скаржник посилається на наявність в матеріалах справи документів, зокрема: листа виконавчого комітету Хотинської міської ради від
03.02.2015 №02-14-107 щодо необхідності усунення порушень вимог земельного законодавства ОСОБА_1, листа-попередження виконавчого комітету Хотинської міської ради від 01.10.2015 №02-14-683 щодо необхідності ОСОБА_1 добровільно демонтувати самовільну огорожу, кадастрового плану земельної ділянки, ситуаційного плану земельної ділянки, в яких наявна інформація про встановлення факту вказаного правопорушення позивачем, а також на те, що в результаті геодезичної зйомки було визначено точну площу самовільно захопленої позивачем земельної ділянки.

8. Позивачем подано до суду касаційної інстанції заперечення на касаційну скаргу відповідача, в яких він просить суд залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін, з посиланням на її необґрунтованість.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

10. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд дійшов наступних висновків.

11. Відповідно до частин 1 та 2 статті 5 Закону України від 19.06.2003 №963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - ~law36~) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

12. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю (підпункт "а" ~law37~).

13. Згідно із статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

14. Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

15. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб'єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України).

16. Згідно із статтею 242-1 КУпАП центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядає справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 47-50,52-53-1,53-3 - 54,59-77-1, статтею 78 (крім порушень санітарних норм), статтями 78-1 - 79, статтями 80-83 (крім порушень санітарних норм), частинами першою і третьою статті 85, статтями 86-1,87, статтею 89 (щодо диких тварин), статтею 90-1 (крім порушень санітарних норм), статтями 91-1 - 91-4, статтею 95 (крім порушень санітарних норм та норм ядерної безпеки), статтею 153, статтею 167 (щодо реалізації нафтопродуктів, екологічні показники яких не відповідають вимогам стандартів, норм та правил) і статтею 242-1 КУпАП .

Від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право Головний державний інспектор України з охорони навколишнього природного середовища та його заступники, старші державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та їх заступники, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Чорного і Азовського морів та їх заступники, старші державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій.

17. Пунктом 7-1 частини 2 статті 255 КУпАП передбачено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у Пунктом 7-1 частини 2 статті 255 КУпАП протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів. Крім того, протоколи про адміністративні правопорушення має право складати громадський інспектор сільського господарства (статті 52-53-1,53-3,53-4).

18. На час виникнення спірних відносин центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, була Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України), яка відповідно до покладених на неї завдань, зокрема організовувала та здійснювала державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності (підпункт "а" пункту 1 частини четвертої Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 №459/2011 "Про Державну інспекцію сільського господарства України").

19. Частиною 3 статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими Кодексом адміністративного судочинства України.

20. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 53-1 КУпАП державні інспектори відповідного орану діють не як самостійний суб'єкт владних повноважень, а від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів Державної інспекції сільського господарства України.

21. Отже, відповідні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 242-1 КУпАП покладено функціональний обов'язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 47-50,52-53-1.

22. Використання у зазначених вище нормах формулювань "від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів", "розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239, 240, 241, 242, 243, 244-20 КУпАП" вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб'єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.

23. При цьому, зміст статті 288 КУпАП щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду касаційної інстанції про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не призначений ним інспектор.

24. Поряд з цим, Держсільгоспінспекція України до участі у справі в якості належного відповідача залучена не була, а її структурне утворення Державна інспекція сільського господарства у Чернівецькій області була залучена до участі у справі ухвалою Хотинського районного суду Чернівецької області від 23.05.2016 як третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача.

25. Положення частини 1 статті 52 КАС України (у редакції, яка діяла на час подання позову та розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій) передбачали, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

26. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави (частина 3 статті 52 КАС України).

27. Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача.

Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов'язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов'язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.

28. З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.

29. Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

30. Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 53-1 КУпАП, пред'явлений до державного інспектора сільського господарства у Чернівецькій області, не з'ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.

31. Жодних доказів того, що суд запропонував позивачу здійснити заміну другого відповідача матеріали справи не містять.

32. В силу частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. За змістом частини 7 статті 48 КАС України в нині діючій редакції заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції. Тому для вирішення питання про залучення належного відповідача у даній справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справи на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.

33. Колегія суддів зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) частиною третьою якої встановлено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

34. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

35. Отже, суд першої інстанції, не встановивши фактичні обставини, які мають значення для справи та не здійснивши заміну неналежної сторони, яка, в силу обмежень встановлених статтею 52 КАС України, могла бути проведена виключно судом першої інстанції, допустив порушення норм процесуального права, а суд апеляційної інстанції не надав цьому належної оцінки, при апеляційному перегляді такого рішення та не прийняв відповідне рішення у межах повноважень наданих йому статтями 198, 202 КАС України (в редакції чинній станом на момент розгляду цієї справи).

36. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

37. Згідно із частиною 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

38. Колегія суддів дійшла висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено принцип офіційного з'ясування всіх обставин справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності і обґрунтованості, а тому такі рішення підлягають скасуванню, а справа відповідно до правил статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 345, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної інспекції сільського господарства в Чернівецькій області задовольнити частково.

Скасувати постанову Хотинського районного суду Чернівецької області від
22.06.2016 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від
21.07.2016, а справу №724/716/16-а направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.........................................

А. І. Рибачук

А. Ю. Бучик

С. Г. Стеценко,

Судді Верховного Суду