ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 червня 2024 року

м. Київ

справа № 200/216/23

адміністративне провадження № К/990/24705/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Смоковича М. І.,

суддів: Соколова В. М., Радишевської О. Р.,

розглянув у порядку письмового провадження справу

за позовом ОСОБА_1 до військової частини НОМЕР_1 про визнання протиправними дій (бездіяльності) та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрите

за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Мандрика Владислава Володимировича на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року (суддя Абдукадирова К. Е.) і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року (судді: Сіваченко І. В., Гайдар А. В., Блохін А. А.), та

в с т а н о в и в:

У січні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовною заявою до військової частини НОМЕР_1 , у якій просив:

- визнати протиправною бездіяльність військової частини НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 (РНОКПП: НОМЕР_2 ) додаткової винагороди відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» (далі - Постанова № 168) у розмірі до 100 000 грн, починаючи з 26 вересня 2022 року по 31 грудня 2022 року пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів;

- зобов`язати військову частину НОМЕР_1 нарахувати і виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду, передбачену Постановою № 168, у розмірі до 100 000 грн, починаючи з 26 вересня 2022 року по 31 грудня 2022 року пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.

Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначив, поміж іншого, про те, що наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України (далі також - Адміністрація Держприкордонслужби) від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» (далі - Наказ від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ) не є тим [нормативним] актом, на підставі якого можна позбавити (обмежити) право на додаткову винагороду, передбачену Постановою № 168.

Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, а також мотиви звернення з цим позовом до суду, стисло можна викласти так.

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, зареєстроване місце проживання: АДРЕСА_1 .

Позивач має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій, що підтверджується посвідченням серія НОМЕР_3 , виданого управлінням персоналу штабу військової частини НОМЕР_4 , 25 листопада 2015 року.

Відповідно до витягу з наказу начальника ІНФОРМАЦІЯ_7 від 28 жовтня 2021 року № 438-ОС солдат запасу ОСОБА_1 : прийнятий на військову службу за контрактом осіб сержантського та старшинського складу, зарахований у списки особового складу та на всі види забезпечення; йому присвоєно звання «молодший сержант»; він призначений молодшим інспектором прикордонної служби 2 категорії 4 відділення інспекторів прикордонної служби відділу прикордонної служби « ІНФОРМАЦІЯ_2 » (тип Б).

За наказом начальника ІНФОРМАЦІЯ_7 від 18 лютого 2022 року № 76-ОС, молодший сержант ОСОБА_1 призначений молодшим інспектором прикордонної служби 1 категорії - водієм (номер обслуги) 3 секції АГС-17 відділення вогневої підготовки відділу прикордонної служби « ІНФОРМАЦІЯ_2 » (тип Б).

Згідно з наказом начальника ІНФОРМАЦІЯ_7 від 09 вересня 2022 року № 372-ОС молодший сержант ОСОБА_1 призначений інспектором прикордонної служби 3 категорії - номером обслуги першої секції протитанкових ракетних комплексів протитанкового відділення прикордонної застави вогневої підтримки відділу прикордонної служби № 2.

Відповідно до витягу з наказу начальника ІНФОРМАЦІЯ_7 від 11 липня 2022 року № 153-ВВ молодший сержант ОСОБА_1 , молодший інспектор прикордонної служби 1 категорії - водій (номер обслуги) 3 секції АНС-17 відділення вогневої підтримки відділу прикордонної служби « ІНФОРМАЦІЯ_2 » (тип «Б»), вибуває у службове відрядження до ІНФОРМАЦІЯ_8 ІНФОРМАЦІЯ_3 (військова частина НОМЕР_7 ), АДРЕСА_2 , з метою проведення заходів, визначених розпорядженням, з 11 липня 2022 року до особового розпорядження (підстава: бойовий наказ Адміністрації Держприкордонслужби від 27 червня 2022 року № 106 (гриф).

Факт вибуття позивача у службове відрядження на ділянку ІНФОРМАЦІЯ_8 (на виконання наказу начальника ІНФОРМАЦІЯ_7 від 11 липня 2022 року № 153-ВВ) засвідчений також довідкою військової частини НОМЕР_1 від 20 лютого 2023 року № 12/556.

На підставі розпорядження Адміністрації Держприкордонслужби від 16 вересня 2022 року №(гриф)/25-2075-Е військовослужбовця ОСОБА_1 передислоковано з ІНФОРМАЦІЯ_8 на ділянку ІНФОРМАЦІЯ_4; [відтак] військовослужбовець з 28 вересня 2022 року по 07 січня 2023 року перебував у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні начальника ІНФОРМАЦІЯ_4.

Згідно з наказом начальника ІНФОРМАЦІЯ_7 від 26 жовтня 2022 року № 237-ВВ ОСОБА_1 , інспектору прикордонної служби 3 категорії - номер обслуги 1 секції протитанкових ракетних комплексів протитанкового відділення прикордонної застави вогневої підтримки відділу прикордонної служби №2, надано відпустку за сімейними обставинами, тривалістю 5 календарних днів, з 26 жовтня 2022 року, приступити до службових обов`язків - 31 жовтня 2022 року.

Відповідно до наказу начальника ІНФОРМАЦІЯ_7 від 09 січня 2023 року № 7-ВВ військовослужбовець ОСОБА_1 прибув зі службового відрядження до ІНФОРМАЦІЯ_7 і приступив до виконання обов`язків.

Згідно з архівною відомістю про виплату грошового забезпечення за січень-грудень 2022 року, позивачеві у період з квітня по серпень 2022 року виплатили додаткову винагороду відповідно до пункту 1 Постанови № 168; починаючи з вересня і до грудня 2022 року ця додаткова винагорода становила 30000,00 грн пропорційно в розрахунку на місяць.

З приводу причин зменшення розміру додаткової винагороди адвокат позивача зверталася з відповідними запитами до військової частини НОМЕР_1 , а також до військової частини НОМЕР_9 .

У відповідь військова частина НОМЕР_1 (відповідач) листом від 06 січня 2023 року № 14/133-23-вих. повідомила, що Адміністрація Держприкордонслужби видала наказ від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, який набрав чинності з 01 серпня 2022 року та застосовувався до 30 листопада 2022 року. У пунктах 2 і 3 цього Наказу визначено, які заходи вважаються безпосередньою участю військовослужбовців у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії (далі також - заходи), перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів. У пункті 4 Наказу від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ встановлені вимоги до документів, які підтверджують виконання заходів, передбачених пунктами 2 і 3 цього Наказу. Додатково для військовослужбовців, відряджених до органів військового управління Держприкордонслужби, крім документів, зазначених у пункті 4 Наказу № 392/0/81-22-АГ, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, підтверджується довідкою за формою, наведеною у додатку 1 до вказаного наказу. Ця довідка видається начальником органу Держприкордонслужби, який веде (він) бойові дії та до якого для виконання завдань відряджені військовослужбовці із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі.

Відтак, за текстом згадуваного листа, підвищена додаткова винагорода за період перебування військовослужбовця [ ОСОБА_1 ] у відрядженні на ділянці ІНФОРМАЦІЯ_4 не нараховувалася та не виплачувалася, оскільки начальник цього загону у встановлені строки не надав інформації про дні безпосередньої участі у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 Наказу № 392/0/81-22-АГ за формою, наведеною у додатку 2 до нього.

У тому самому листі зазначено також про те, що на адресу відповідача надійшов лист ІНФОРМАЦІЯ_4 від 04 грудня 2022 року № 22/4928-22 вих., у якому зазначено про відсутність інформації щодо безпосередньої участі військовослужбовця [ ОСОБА_1 ] у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій, у зв`язку з чим немає підстав для внесення військовослужбовця в наказ про збільшення розміру виплати додаткової винагороди до 100000,00 грн.

Окрім того, ІНФОРМАЦІЯ_4, у відповідь на адвокатський запит представника позивача від 26 грудня 2022 року, листом від 02 січня 2023 року повідомив, що військовослужбовця ОСОБА_1 , відповідно до бойового наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 16 вересня 2022 року № 165 [гриф], у складі 2 відділу прикордонної служби ІНФОРМАЦІЯ_7 направлено в оперативне підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_4 ; відповідно до бойових розпоряджень начальника ІНФОРМАЦІЯ_4 від 19 вересня 2022 року № 276/гриф (скасоване), від 25 вересня 2022 року № 1348/гриф (скасоване) та від 25 жовтня 2022 року № 1697/дск сержант ОСОБА_1 приступив до виконання завдань в оперативному підпорядкуванні ІНФОРМАЦІЯ_4.

У тому самому листі написано також, що передбачені Наказом від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ списки військовослужбовців для виплати підвищеної винагороди за місцем проходження служби позивача направлені не були. Водночас у листі Адміністрації Держприкордонслужби від 17 квітня 2022 року № 21-1215-2022 передбачено, що збільшення додаткової винагороди військовослужбовцям здійснюється лише за дні безпосереднього виконання бойових завдань з відбиття атак (вогневого ураження, бойового контакту з ворогом), збройного нападу на об`єкти, які охороняються, звільнення таких об`єктів у разі їх захоплення (вогневого ураження), у тому числі безпосередньому перебуванні цих об`єктів під бомбардуванням, артилерійським, ракетним обстрілами. Довідки про безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії сержанту ОСОБА_1 не видавали.

У матеріалах справи є також лист військової частини НОМЕР_9 ( ІНФОРМАЦІЯ_5 ) від 29 листопада 2022 року № 22/4820-22 вих., надісланий за результатом розгляду звернення начальника ІНФОРМАЦІЯ_7, у якому написано про те, що підрозділи Держприкордонслужби, які розташовані в межах Чернігівської та Сумської областей, не виконують бойових завдань на лінії зіткнення, у зв`язку з чим довідки про військовослужбовців військової частини НОМЕР_1 , які брали участь у бойових діях або заходах за вересень та жовтень 2022 року у складі військової частини НОМЕР_9 , не опрацьовувалися. Зазначено також, що копії відповідних рапортів про виплату додаткової винагороди були надіслані відповідачу.

Позивач вважав, що відповідач (військова частина НОМЕР_1 ) виявила бездіяльність у питанні нарахування і виплати додаткової винагороди у «збільшеному» розмірі відповідно пункту 1 Постанови № 168 у період з 26 вересня 2022 року по 31 грудня 2022 року, у зв`язку з чим звернувся з цим позовом до суду.

Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій

Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 10 квітня 2023 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 27 червня 2023 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зауважив, що накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168» та від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168» (далі також накази від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ та від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ), позаяк вони зачіпають соціально-економічні права, свободи й законні інтереси військовослужбовців, які гарантовані Конституцією України та законами України, підлягали державній реєстрації в Міністерстві юстиції України у встановленому порядку. Але цієї реєстрації зазначені акти не проходили, тому, з погляду судів першої та апеляційної інстанцій, не можуть створювати юридичних наслідків.

Відтак суди попередніх інстанцій продовжили, що Міністерство внутрішніх справ України наказом від 26 січня 2023 року № 36 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 31 січня 2023 року за № 196/39252) затвердило Порядок та умови виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України [втратив чинність на підставі Наказу Міністерства внутрішніх справ від 01 вересня 2023 року № 726], який визначає механізм виплати на період дії воєнного стану військовослужбовцям Держприкордонслужби (далі - військовослужбовці) додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168.

Однак, зауважили суди попередніх інстанцій, зазначений нормативний акт введений в дію з 01 лютого 2023 року, тому не може застосовуватися до спірних правовідносин. Тож з покликанням на частину шосту статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), потім на статтю 1 Закону України від 06 грудня 1991 року № 1932-XII «Про оборону України» (далі - Закон № 1932-XII), Укази Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» та № 69 «Про загальну мобілізацію», Указ Президента України від 06 лютого 2023 року № 58/2023 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» суд першої інстанції, а з ним і суд апеляційної інстанції, констатували, що протягом спірного періоду, а також на час розгляду цієї справи [в суді] на території України діє особливий період.

У цьому зв`язку суди попередніх інстанцій визнали правильним послатися на Інструкцію про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18 березня 2016 року № 188 (зареєстрована в Міністерстві юстиції України 31 березня 2016 року за № 488/28618; далі - Інструкція № 188).

Спираючись на окремі приписи цієї Інструкції суди попередніх інстанцій зазначили, що підрозділи ІНФОРМАЦІЯ_4 (військова частина НОМЕР_9 ) охороняють ділянку державного кордону з російською федерацією та Республікою Білорусь у межах Чернігівської області, яка, відповідно до Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих російською федерацією, який затверджений наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309, віднесена до територій можливих бойових дій.

Тимчасом, як зазначили суди попередніх інстанцій, у матеріалах справи немає належних доказів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах, де здійснювалися зазначені заходи, а також кількості днів участі у таких діях та/або заходах.

Тож суди першої та апеляційної інстанцій виснували, що сам факт виконання позивачем бойових завдань на підставі бойових розпоряджень (наказів) на ділянці державного кордону з Республікою Білорусь під час перебування у службовому відрядженні в оперативному підпорядкуванні ІНФОРМАЦІЯ_4 (військова частина НОМЕР_9 ) не є достатньою підставою для нарахування і виплати додаткової грошової винагороди у розмірі до 100000,00 грн, яка передбачена пунктом 1 Постанови № 168. Додали також, що існування бойового наказу (розпорядження) не є беззаперечним свідченням його [бойового наказу] виконання і безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії .

Касаційне оскарження

У касаційній скарзі представник позивача - адвокат Мандрик В. В. просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Касаційну скаргу її автор подав з підстави, яка передбачена в пункті 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку з чим зазначив про необхідність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме: (1) пункту 1 Постанови № 168; в цілому Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого Наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309 у контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку з позбавленням таких військовослужбовців права на виплату їм додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168, внаслідок віднесення конкретних населених пунктів, районів чи областей (де військовослужбовець бере безпосередню участь у бойових діях чи забезпечує здійснення заходів із захисту Батьківщини) саме до територій «можливих», а не «активних» бойових дій протягом спірного періоду; (2) пункту 2-1 Постанови № 168 у зіставленні з Інструкцією № 188 у контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень зазначеної Інструкції для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно з пунктом 2-1 Постанови № 168, а саме: визначення вичерпного переліку документів, обов`язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; необхідності попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (тобто, в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває); (3) пункту 2-1 Постанови № 168 у зіставленні з наказами Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ [«Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168»] та від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ [«Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168»] у контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень зазначених наказів для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно з пунктом 2-1 Постанови № 168.

З уваги на мотиви судів першої та апеляційної інстанцій щодо застосування Інструкції № 188 у вимірі спірних правовідносин (зокрема в частині документального підтвердження участі військовослужбовця у бойових діях) представник позивача, з-поміж іншого, зауважив, що подібна інтерпретація хибна і звужує «право» позивача як військовослужбовця на отримання додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн. З аргументації скаржника, зокрема й тієї, яка наведена у клопотанні від 12 лютого 2024 року про передання цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, можна зрозуміти, що підстави виплати додаткової винагороди регулює тільки Постанова № 168, тоді як накази Адміністрації Держприкордонслужби, про які мовиться вище, не можуть визначати додаткових умов для виплати цієї винагороди.

У згадуваному клопотанні представник позивача - адвокат Мандрик В. В. просить передати цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для того, щоб відійти від висновків, які висловлені у постанові Верховного Суду від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23, позаяк вважає, що вони [висновки] основані на неправильному застосуванні норм підзаконних актів. Мотиви, якими головно керувався автор клопотання, подібні до тих, які висловлені у касаційній скарзі.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому пояснив, серед іншого, що означає службове відрядження військовослужбовця і яким чином у такому випадку нараховується додаткова винагорода, встановлена пунктом 1 Постанови № 168.

Позиція відповідача має такий вигляд: на виконання пункту 2-1 Постанови № 168 Адміністрація Держприкордонслужби видала Наказ від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, яким визначила порядок та умови виплати додаткової винагороди (зокрема й перелік документів, які необхідні для здійснення її нарахування і виплати).

Відтак підкреслив, що обов`язок оформлення документів, визначених пунктами 4, 5, 11 Наказу від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, які є підставою для нарахування і виплати коштів, покладено на начальників (керівників) органів Держприкордонслужби (командирів військових частин), які ведуть (вели) бойові дії, та до яких були відряджені військовослужбовці.

Відповідач пояснив, що не виплачував позивачеві протягом спірного періоду додаткової винагороди у [збільшеному] розмірі до 100000,00 грн (коли позивач був у відрядженні), позаяк начальник прикордонного загону, куди був відряджений позивач, не надав документів, які підтверджують безпосередню участь позивача у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 Наказу від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ. Додав також, що для реалізації вимог Постанови № 168 та згадуваного Наказу звернувся до начальника ІНФОРМАЦІЯ_4 з листом від 25 листопада 2022 року № 22/2811-22-вих. про надання інформації щодо відряджених військовослужбовців військової частини НОМЕР_1 , про їхню безпосередню участь у бойових діях або заходах (у формі довідок) задля нарахування і виплати підвищеної додаткової винагороди.

У відповідь надійшов лист від 04 грудня 2022 року № 22/4928-22 вих. «Про надання інформації», в якому зазначено, що ІНФОРМАЦІЯ_5 не має підстав для надання довідок для виплати додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн військовослужбовцям військової частини НОМЕР_1 за час їх перебування у відрядженні на ділянці названого прикордонного загону.

Відповідач зазначив, що для того, аби видати наказ про виплату підвищеної додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн за період перебування військовослужбовця у відряджені, мають бути довідки встановленої форми. Позаяк щодо позивача таких довідок не було, то додаткова винагорода у збільшеному розмірі йому не виплачувалася.

Колегія суддів розглянула матеріали справи, вивчила вимоги і доводи касаційної скарги, а також доводи представника позивача, висловлені у додатково наданому клопотанні від 12 лютого 2024 року, з`ясувала позицію відповідача по суті заявлених вимог і під час ухвалення цієї постанови керувалася таким.

Нормативне регулювання

За змістом частини першої статті 6 Закону України від 03 квітня 2003 року № 661-IV «Про Державну прикордонну службу України» (далі - Закон № 661-IV) Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону; територіальні органи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону; .

За пунктом 1 Положення про Адміністрацію Держприкордонслужби, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 533 (далі - Положення № 533), Адміністрація Держприкордонслужби є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.

Відповідно до пункту 5 Положення № 533 Адміністрація Держприкордонслужби з метою організації своєї діяльності: 3) організовує планово-фінансову роботу в апараті Адміністрації Держприкордонслужби, органах Держприкордонслужби, на підприємствах, в установах, що належать до сфери її управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку в установленому законодавством порядку; 4) забезпечує ефективне і цільове використання бюджетних коштів; 5) контролює діяльність органів Держприкордонслужби, підприємств, установ, що належать до сфери її управління; .

Відповідно до частини першої статті 14 Закону № 661-IV до особового складу Державної прикордонної служби України входять військовослужбовці та працівники Державної прикордонної служби України.

Згідно зі статтею 16 Закону № 661-IV умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.

Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 20 грудня 1991 року № 2011-XII «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (далі - Закон № 2011-XII) держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.

За текстом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 2011-ХІІ дія цього Закону поширюється на: 1) військовослужбовців Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів спеціального призначення, .

У частині другій статті 9 Закону № 2011-XII передбачено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.

Згідно з абзацами першим, другим частини четвертої статті 9 Закону № 2011-ХІІ грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.

Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.

Відповідно до пункту 1 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 (затверджений Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ) у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України в Україні з 24 лютого 2022 року введено воєнний стан, який був введений строком на 30 діб, але згодом продовжувався й діє дотепер.

Згідно з пунктом 2 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 (у редакції, яка діяла у період виникнення спірних відносин) військовому командуванню (Генеральному штабу Збройних Сил України, ІНФОРМАЦІЯ_6 , командуванням видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, управлінням оперативних командувань, командирам військових з`єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України) разом із Міністерством внутрішніх справ України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.

За пунктом 4 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 Кабінету Міністрів України невідкладно: 1) ввести в дію план запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в Україні; 2) забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України.

На виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» та № 69 «Про загальну мобілізацію» Кабінет Міністрів України ухвалив постанову від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану», у пункті 1 якої зазначено, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно (крім військовослужбовців строкової служби), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).

Відтак Кабінет Міністрів України постановою від 07 липня 2022 року № 793 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 р. № 168» (далі - Постанова № 793) вніс низку змін до Постанови № 168, зокрема: в абзаці першому пункту 1 Постанови № 168 слова і цифри «додаткова винагорода в розмірі 30000 гривень щомісячно» замінено словами і цифрами «додаткова винагорода в розмірі до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць»; доповнив також Постанову № 168 [новим] пунктом 2-1 такого змісту: « 2-1. Установити, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів».

На підставі цього пункту Адміністрація Держприкордонслужби видала Наказ від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, який був уведений в дію з 01 серпня 2022 року.

Відповідно до пункту 2 Наказу від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ заходами, передбаченими абзацом другим пункту 1 цього наказу, визначається виконання у відповідні дні військовослужбовцем: 1) бойових завдань із ведення руху опору на тимчасово окупованій території України; 2) бойових завдань з пошуку, виявлення і знешкодження диверсійна розвідувальних груп, незаконних збройних формувань (озброєних осіб), поєднаних з безпосереднім контактом з такими групами, формуваннями, особами; 3) бойових завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій з і виявлення та огневого ураження повітряних цілей; 4) польотів у районах безпосереднього ведення бойових дій або ведення повітряного бою, а також заходів з виводу повітряних суден з-під удару противника з виконанням зльоту; 5) бойових (спеціальних) завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій кораблями, катерами, суднами в морській, річковій акваторії, поєднаних з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником; 6) бойових завдань з відбиття збройного нападу (безпосереднього вогневого ураження) на об`єкти, що охороняються, у тому числі бойові позиції, блокпости, контрольно-пропускні пункти, спостережні пункти, звільнення таких об`єктів у разі їх захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою, за умови безпосереднього зіткнення з противником або нанесення руйнувань чи пошкоджень цим об`єктам під час вогневого ураження; 7) бойових (спеціальних) завдань на лінії бойового зіткнення (в межах району виконання бойових (спеціальних) завдань органом (підрозділом, у тому » числі зведеним) Держприкордонслужби оборони або наступу, контрнаступу, контратаки) під час перебування у складі органу військового управління, штабу угрупування військ (сил) або штабу тактичної групи, включеної до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави; 8) бойових (спеціальних) завдань із всебічного забезпечення органів Держприкордонслужби або їх підрозділів (у тому числі зведених), які: виконують завдання у складі діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави безпосередньо в районі ведення бойових дій згідно з бойовим розпорядженням, поєднане з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням 3 противником.

У пункті 4 Наказу від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ встановлено, що підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, здійснюється на підставі сукупності наявної інформації у таких документах: 1) бойового наказу (бойового розпорядження); 2) журналу бойових дій (службово-бойових дій, вахтового, навігаційно-вахтового, навігаційного журналу), журналу ведення оперативної обстановки, бойового донесення (підсумкового, термінового, позатермінового) або постової відомості (під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад; 3) рапорту (донесення) начальника (командира) підрозділу (тимчасово створеної групи військовослужбовців, зведеного загону, катерів і кораблів Морської охорони, екіпажу літака, вертольоту тощо) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військових звань, прізвищ, імен та по батькові, а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях та заходах.

Згідно з пунктом 5 Наказу від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ для військовослужбовців, відряджених до органів військового управління Держприкордонслужби, окрім документів, зазначених у пункті 4 цього Наказу, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, додатково підтверджується довідкою за формою, наведеною у додатку 1 до цього наказу, що видається начальником органу Держприкордонслужби, який веде (вів) бойові дії та до якого для виконання завдань відряджені військовослужбовці, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі (абзац перший пункту 5 Наказу).

Для військовослужбовців Держприкордонслужби, які відряджені до органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, у підпорядкування яких вони передані, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, підтверджується довідкою, виданою керівником відповідного органу військового управління, з відображенням у ній термінів безпосередньої участі у бойових діях або заходах кожного військовослужбовця. У довідках, передбачених цих пунктом, обов`язково мають зазначатися відомості про підтверджуючі документи, передбачені пунктом 4 цього наказу (абзаци другий, третій пункту 5 Наказу).

Відповідно до пункту 10 Наказу від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ облік військовослужбовців, які беруть безпосередню участь в бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу та підготовку проєкту наказу про виплату додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 цього наказу, в органах Держприкордонслужби покладено на штаб органу, а у випадку відсутності штабу - на підрозділ (посадову особу), який веде облік бойових дій.

Надання військовослужбовцям довідок про участь у зазначених заходах здійснює підрозділ, який веде облік особового складу.

Відповідно до пункту 11 Наказу від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ склад органів і підрозділів Держприкордонслужби, які беруть (брали) участь у бойових діях або заходах у відповідних районах ведення бойових дій, визначаються щомісячно наказом Адміністрації Держприкордонслужби відповідно до рішень (наказів, директив, розпоряджень) Головнокомандувача Збройних Сил України (абзац перший пункту 11 Наказу).

Інформація про військовослужбовців, відряджених з інших органів та підрозділів Держприкордонслужби, дні їх безпосередньої участі у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, подаються начальниками органів Держприкордонслужби (органів військового управління (штабів угрупування військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, до 5 числа щомісячно (у поточному місяці за попередній) в органи, в яких ці військовослужбовці проходять службу, за формою, наведеною у додатку 2 до цього наказу (абзац другий пункту 11 Наказу).

Згідно з пунктом 12 наказу № 392-/0/81-22-АГ виплата військовослужбовцям додаткової винагороди здійснюється щомісяця (у поточному місяці за попередній) на підставі наказів начальника (командира) органу Держприкордонслужби, а начальникам (командирам) органів Держприкордонслужби - на підставі наказів вищих начальників (командирів).

До наказу про виплату додаткової винагороди, виходячи з розміру до 100 тисяч гривень на місяць, в обов`язковому порядку додаються узагальнені дані, отримані з документів, передбачених пунктами 4-6 цього наказу.

З 01 грудня 2022 року був уведений в дію наказ Адміністрації Держприкордонслужби від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ [«Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168»], яким був дещо змінений перелік бойових дій і заходів, передбачених пунктом 1 Постанови № 168, але залишився незмінним перелік документів для підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців, у тому числі відряджених, у таких бойових діях або заходах.

Висновки Верховного Суду

В аспекті питань, які порушив скаржник у касаційній скарзі, колегія суддів має висловитися з приводу застосування пункту 1 Постанови № 168 у зіставленні з іншими підзаконними актами, які стосуються виплати винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, в сенсі порядку (умов, підстав) виплати додаткової винагороди під час дії воєнного стану.

Під «іншими» підзаконними актами у вимірі обставин цієї справи маємо на увазі згадувану Інструкцію № 188, а також накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ. Останні, як відомо, видані для реалізації приписів пункту 2-1 Постанови № 168 і були покликані регламентувати порядок та умови виплати додаткової винагороди, яка встановлена цією Постановою (пункт 1), зокрема у «збільшеному» розмірі до 100000,00 грн, і обумовлена участю військовослужбовця у бойових діях або здійсненням заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, .

Варто зауважити, що питання, які окреслив автор касаційної скарги у цій справі, уже почасти були предметом розгляду Верховного Суду у справі № 200/193/23, за наслідками якого [розгляду] цей суд ухвалив постанову від 21 грудня 2023 року.

У цій постанові суд касаційної інстанції, з-поміж іншого, зупинився на питанні про застосовність до правовідносин, на кшталт тих, з яких виник спір у цій справі, приписів Інструкції № 188. З цього приводу касаційний суд у згадуваній постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23 зауважив таке: « Інструкція про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18.03.2016 № 188 (далі - Інструкція № 188), була прийнята на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 «Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських», що передбачала виплату військовослужбовцям винагороди в порядку і розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів, за час участі у заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях чи в антитерористичній операції, у воєнних конфліктах, інших заходах в умовах особливого періоду.

Отже, як зазначив Верховний Суд у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23, Інструкція № 188 визначала порядок та розміри виплати конкретно тієї винагороди, яка була встановлена постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18, тому колегія суддів вважає помилковим застосування судами першої та апеляційної інстанцій її положень при визначенні порядку та умов виплати додаткової винагороди, встановленої на період дії воєнного стану постановою Кабінету Міністрів України №168, яка власне також не передбачала можливості такого застосування».

Щодо застосовності наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ до правовідносин, пов`язаних з виплатою додаткової винагороди, встановленої Постановою № 168, то позиція Верховного Суду з цього приводу, яка висловлена у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23, стисло полягає у такому: « документування (фіксація) у спірний період органами Держприкордонслужби безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях і заходах та фактична виплата їм додаткової винагороди до 100000 гривень відповідно до приписів наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 №392-/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 №628/0/81-22-АГ унеможливлює застосування іншого механізму реалізації постанови Кабінету Міністрів України №168 до правовідносин, що вже відбулися.

За відсутності цих відомчих нормативно-правових актів не здійснювався би облік особового складу, який мав право на збільшену додаткову винагороду, що призвело б до невиплати цієї частини грошового забезпечення військовослужбовцям.

Таким чином, відповідаючи на поставлені перед судом касаційної інстанції питання (пункти 2 і 3 аргументів касаційної скарги), Верховний Суд дійшов висновку про те, що застосуванню для визначення порядку та умов виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України №168, у спірний період підлягають накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 №392-/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 №628/0/81-22-АГ. Протилежний висновок поставив би питання необхідності повернення вже виплачених на підставі цих наказів сум додаткової винагороди».

Наприкінці Верховний Суд у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23 зазначив, що «передбачений пунктами 4 і 5 наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 №392/0/81-22-АГ (пунктами 3 і 7 наказу від 09.12.2022 №628/0/81-22-АГ) перелік документів, що в сукупності підтверджують безпосередню участь військовослужбовців у бойових діях або заходах (у тому числі довідка (список), складена керівником органу Держприкордонслужби, який веде (вів) бойові дії, про безпосередню участь військовослужбовців у бойових діях або заходах, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі), майже повністю дублює відповідний перелік документів, визначений пунктом 3 розділу IV Інструкції № 188, тому застосування судами в цій частині Інструкції № 188 замість наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ не призвело до неправильного вирішення справи».

Отож, можна підкреслити, що у вимірі подібних обставин Верховний Суд висловив позицію, за якою: Інструкція № 188 не може застосовуватися до правовідносин, які стосуються додаткової винагороди, виплата якої встановлена Постановою № 168 і пов`язана з дією воєнного стану; воднораз накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ, позаяк встановлюють порядок і умови виплат, які передбачені Постановою № 168, можуть застосовуватися до правовідносин, які виникають у зв`язку із застосуванням/реалізацією приписів пункту 1 цієї Постанови.

Автор касаційної скарги, як можна зрозуміти з його аргументації, переконує у хибності зазначеної позиції, відтак висловлює незгоду щодо застосування судами попередніх інстанцій до спірних (у цій справі) правовідносин не лише приписів Інструкції № 188, але також приписів наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ - в частині умов та підстав (документальних) для нарахування і виплати додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн - адже, з погляду скаржника, ці акти [накази]: не є актами Адміністрації Держприкордонслужби, які визначають (чи можуть визначати) умови / підстави для відмови у виплаті додаткової винагороди за участь у бойових діях у розумінні Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV); ці акти не зареєстровані та не оприлюднені у встановлений законом спосіб.

Спираючись на наведені міркування скаржник констатував, що на основі згадуваних наказів Адміністрації Держприкордонслужби не можна позбавити (обмежити) право військовослужбовця на отримання додаткової винагороди, передовсім у розмірі до 100000,00 грн, яка передбачена пунктом 1 Постанови № 168.

Іншими словами, скаржник веде до того, що пункт 1 Постанови № 168 (в частині виплати додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн) має застосовуватися без урахування (дотримання, виконання) умов / порядку підтвердження участі військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів , встановленого наказами Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ, які регламентували коли (за яких умов) і на підставі яких документів має виплачуватися ця винагорода.

Тобто, якщо слідувати підходу, який обстоює представник позивача, то виплата додаткової винагороди у [«збільшеному»] розмірі до 100000,00 грн має пов`язуватися з перебуванням військовослужбовця безпосередньо в районах проведення воєнних (бойових) дій у період здійснення заходів, які у розумінні пункту 1 Постанови № 168 дають право на отримання додаткової винагороди у збільшеному розмірі. Водночас, здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, - позаяк йдеться про перебування безпосередньо в районах їх [заходів] ведення (здійснення), - визначаються (характеризуються) такими з уваги на дислокацію військовослужбовця Держприкордонслужби (на певній ділянці території, де ведуться (велися) бойові дії).

Аргументація скаржника, зважаючи на її зміст, певним чином корелює з мотивами судів попередніх інстанцій стосовно документального підтвердження безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, , які в цьому аспекті були націлені на застосування приписів Інструкції № 188.

Позаяк Верховний Суд уже висловив позицію щодо застосовності до аналогічних правовідносин приписів наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ, а не Інструкції № 188, про що мовилося вище, колегія суддів у вимірі спірних правовідносин теж дотримуватиметься цього підходу. Водночас, з уваги на аргументи скаржника, колегія суддів вважає за необхідне висловити також деякі зауваги з приводу видання згаданих наказів Адміністрації Держприкордонслужби.

Почати вартує з того, що Кабінет Міністрів України ухвалив Постанову № 168 через декілька днів після повномасштабного збройного вторгнення росії (24 лютого 2022 року) й зробив це, як зазначено у преамбулі, на виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» та № 69 «Про загальну мобілізацію». Цією Постановою Уряд встановив додаткову винагороду на період дії воєнного стану низці категорій військовослужбовців та осіб рядового і начальницького складу, зокрема передбачив «збільшену» винагороду (до 100000,00 грн) тим із них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії.

Відомо також, що редакція пункту 1 Постанови № 168 зазнавала непоодиноких змін, зупинятися на всіх деталях і послідовності яких у контексті цієї справи немає необхідності, окрім як застосування окремих приписів пункту 1 Постанови № 168, які стосуються «умов» виплати додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн.

В аспекті порушених у касаційній скарзі питань йдеться головно про Постанову № 793, якою Постанова № 168 доповнена пунктом 2-1, текст якого написаний вище. Пригадаємо лише, що відтак за приписами пункту 2-1 Постанови № 168 порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією Постановою [№ 168], визначають керівники відповідних міністерств та державних органів.

Зважаючи на те, за яких умов та з якою метою Уряд ухвалив Постанову № 168, нормативні приписи цього акта, які окреслюють підстави для виплати додаткової винагороди у збільшеному розмірі, сформульовані таким чином, що їх реалізація значною мірою впирається в потребу уяснення, а за тим і пояснення конкретних фактологічних умов (обставин), за яких військовослужбовець набуває право отримати додаткову винагороду на підставі пункту 1 Постанови № 168 у «збільшеному» розмірі.

З огляду на те, що до відсічі збройної агресії росії проти України задіяні різні види Збройних Сил України, роди військ (сил) Збройних Сил України, а також військових формувань правоохоронних органів (як-от Держприкордонслужби), які виконують різні за змістом завдання (з огляду на їхнє призначення ці завдання можуть здійснюватися за неоднакових умов, хоч і з єдиною метою: боронити державу від намірів агресора), тож, властиво, мають [завдання] свою специфіку, можемо виснувати, що належна реалізація приписів пункту 1 Постанови № 168 спонукала Уряд до «делегування» відповідним відомствам і керівникам державних органів унормувати умови і підстави виплати «своїм» категорія військовослужбовців додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн.

Відомо, що Постанова № 793 набрала чинність 19 липня 2022 року. У період часу, який позивач окреслив у своїх вимогах (26 вересня 2022 року - 31 грудня 2022 року) як такий, протягом якого його право на додаткову винагороду було порушене, порядок і умови виплати додаткової винагороди, встановленої пунктом 1 Постанови № 168, визначали згадувані накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ.

Варто зауважити, що з набранням чинності Постановою № 793 Адміністрація Держприкордонслужби опинилася у «неординарній» ситуації, за якої військовослужбовці названого відомства несуть службу й виконують завдання, за які Постановою № 168 передбачено виплату додаткової винагороди у «збільшеному» розмірі (до 100000,00 грн), тоді як реалізація цього «права» [на додаткову винагороду] обумовлена - названим актом - необхідністю нормативного визначення умов і підстав, які б дозволяли уніфікувати розуміння «безпосередньої участі у бойових діях або заходах » - для кожного виду/роду військ (сил) Збройних Сил України, інших військових формувань (які діють в рамках закону), - за виконання яких в умовах воєнного стану передбачена виплата додаткової винагороди (пункт 1 Постанови № 168), а також способу (правил) підтвердження участі (залученості) до них [бойових дій, заходів] задля того, щоб цю винагороду отримати.

Іншими словами, Адміністрація Держприкордонслужби, з уваги на приписи пункту 2 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» (у редакції, яка діяла протягом спірного періоду), а також пункту 2-1 Постанови № 168 зіткнулася з обставинами, які вимагали ухвалити рішення, яке б витікало із завдань та повноважень цього органу та заразом відповідало меті встановлення на час дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям, особам начальницького і рядового складу (згідно з пунктом 1 Постанови № 168).

Цим рішенням (у широкому сенсі) стали згадувані накази від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ, у яких виписані ті умови і порядок, які покликані були сприяти практичній реалізації приписів пункту 1 Постанови № 168, аби, з одного боку, ті військовослужбовці, які залучені до виконання бойових завдань / заходів, отримали додаткову винагороду, що теж є однією з умов бойової і мобілізаційної готовності Держприкордонслужби, а з іншого - забезпечити ефективне і цільове використання бюджетних коштів.

З цієї позиції видання зазначених наказів, на думку колегії суддів, не можна вважати (сприймати) як вияв свавілля чи як неправомірний спосіб обмежити (позбавити) отримання додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168, як то трактує представник позивача. Знову таки, накази, про які йде мова, видані для того, щоб реалізувати приписи пункту 1 Постанови № 168, адже виплата додаткової винагороди в розмірі до 100000,00 грн передбачена за участь у бойових діях або здійсненні заходів, які, аби військовослужбовець був належно і заслужено винагороджений, повинні мати документальне оформлення. Відповідно приписи, які містять згадувані накази Адміністрації Держприкордонслужби, проектовані передовсім на органи (військові частини) і їхніх посадових осіб, на яких покладається таким чином обов`язок вести облік військовослужбовців, документувати факти їхньої залученості до бойових дій та/або заходів, за які встановлена додаткова винагорода у розмірі до 100000,00 грн, а також надсилати ці документи за належністю з метою виплати військовослужбовцям заслуженої винагороди.

Інакше кажучи, приписи наказів Адміністрації Держприкордонслужби не встановлюють додаткових зобов`язань чи правил поведінки для тих військовослужбовців, які мають (набули) право на додаткову винагороду у розмірі до 100000,00 грн, передбачену пунктом 1 Постанови № 168, яке [право] виникає у них з настанням відповідних обставин (ситуацій, умов), які, в значенні згадуваних присів Постанови № 168, є підставою для виплати цієї винагороди. Тому уніфікація розуміння (змістовного наповнення) цих «обставин» не покладає на військовослужбовців - у відносинах, що виникають у зв`язку з виконанням наказів командирів (начальників), надто в умовах воєнного стану - додаткових обов`язків (вимог) як умови для отримання додаткової винагороди. Приписи згадуваних наказів Адміністрації Держприкордонслужби, якщо зважити також на підстави і мету їх видання, виконують радше забезпечувальну роль (функцію) щодо норм, які встановлюють право на додаткову винагороду (у цьому контексті мовиться про пункт 1 Постанови № 168), або, іншими словами, є похідними від останніх.

Важливо розуміти, що виплата цієї винагороди є тим благом, право на яке у військовослужбовця виникає у зв`язку з участю у бойових діях / заходах, але яке [право] не передбачає (не залежить) від (не)бажання цього військовослужбовця (не)брати цю участь. Тут не йдеться про соціальні та/або економічні права військовослужбовців, а чи права і свободи, гарантовані Конституцією України. Цей дискурс стосується військової служби і в цьому зв`язку колегія суддів виходить з того, що у відносинах, основаних на принципі єдиноначальності, підлеглий [військовослужбовець] зобов`язаний беззастережно виконувати накази командира (начальника), крім випадків віддання очевидно злочинного наказу, а не самостійно вирішувати які бойові завдання і на якому напрямку виконувати.

Тож з уваги на наведене колегія суддів вважає, що регламентація умов і порядку виплати додаткової винагороди (про необхідність якої [регламентації] зазначено в пункті 2-1 Постанови № 168) з боку Адміністрації Держприкордонслужби шляхом видання наказів від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ не може інтерпретуватися як спосіб позбавлення чи обмеження права військовослужбовців Держприкордонслужби на отримання додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн. З тих самих міркувань колегія суддів, вторуючи позицію Верховного Суду, яка висловлена у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23, вважає правомірним застосування зазначених наказів Адміністрації Держприкордонслужби до правовідносин, які пов`язані з виплатою додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн військовослужбовцям Держприкордонслужби, зокрема у період з 26 вересня 2022 року по 31 грудня 2022 року.

Повертаючись до обставин справи колегія суддів звертає увагу на те, що суди попередніх інстанцій побудували свої висновки - за наслідками оцінювання доказів, які є у справі, - на приписах Інструкції № 188, покликаючись, поза тим на наказ Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309, за яким Чернігівська область (окремі її райони) віднесена до територій можливих бойових дій.

У підсумку ці суди констатували, що участь позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, відповідно і кількість днів участі у таких діях та заходах - не підтверджена належними доказами.

З аргументації судів попередніх інстанцій можна зрозуміти, що «належність» доказів зіставлялася з приписами Інструкції № 188 (а саме: пунктів 2, 3, 4, 6 розділу IV), а не наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ, які, з погляду цих судів, не могли застосовуватися до правовідносин, які вони [накази] були покликані регламентувати.

З огляду на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23, а також на наведені вище мотиви з цього приводу, колегія суддів вважає, що подібне правозастосування було хибне, що таким чином вплинуло й на висновки, яких ці суди дійшли за наслідками оцінювання обставин справи, а головно доказів, якими сторони їх підтверджували.

Тобто оцінювання доказів, які стосувалися наявності підстав для виплати додаткової винагороди, відбулося через призму приписів нормативного акта, який до цих правовідносин не може застосовуватися. Водночас саме документальне підтвердження участі позивача як військовослужбовця у бойових діях (заходах) слугує для відповідача підставою для виплати додаткової винагороди відповідно до пункту 1 Постанови № 168. Позаяк протягом спірного в цій справі періоду умови і підстави для реалізації приписів зазначеного пункту визначали накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ, то саме вони [накази] мали бути застосовані за описаної в цій справі ситуації під час оцінювання того, чи мав позивач право на отримання додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн у період з 26 вересня 2022 року по 31 грудня 2022 року.

Пригадаємо, що виплата додаткової винагороди у [збільшеному] розмірі до 100000,00 грн обумовлена участю у бойових діях або заходах, перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення / здійснення (пункт 1 Постанови № 168). З цієї позиції повнота судового розгляду передбачала б з`ясування (у сукупності): чи пов`язувалася виплата позивачеві як військовослужбовцю Держприкордонслужби додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн з перебуванням на території Чернігівської області, а конкретно - на ділянці державного кордону з росією, відповідальність за охорону якої було покладено на ІНФОРМАЦІЯ_5 , куди був відряджений позивач; що розуміється під територією «можливих бойових» дій й у чому відмінність цього «статусу» території від умовно «мирної» території України (в умовах збройної агресії росії) або від території, де ведуться (велися) бойові дії, в контексті перебування там підрозділів (загонів) прикордонної служби в умовах воєнного стану; які завдання (накази, розпорядження) виконував позивач як військовослужбовець у складі ІНФОРМАЦІЯ_4 протягом спірного періоду, зокрема чи охоплюються (могли охоплюватися) вони (тобто їхній зміст) тими умовами (обставинами), які визначені у наказах Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ, за яких командування військової частини, куди був відряджений військовослужбовець, мало б видати довідки встановленої форми для нарахування додаткової винагороди у «збільшеному» розмірі; чи були випадки нарахування/виплати (за спірний період) додаткової винагороди у «збільшеному» розмірі іншим прикордонникам, які в той самий період, що й позивач, були у складі ІНФОРМАЦІЯ_4 й несли військову службу на тій самій території (ділянці), що й він [позивач]; якщо так, то чим це було продиктовано; зрештою чи документи, які надало командування військової частини, куди був відряджений позивач, діяло правомірно, коли не направило відповідачу довідок, зокрема щодо позивача, про виплату додаткової винагороди у «збільшеному» розмірі (до 100000,00 грн) за період з вересня по грудень 2022 року.

Суд касаційної інстанції, за правилами статті 341 КАС України, зокрема її частини другої, не має можливості з`ясувати окреслене коло питань, адже це вимагає вдаватися до оцінювання доказів. Водночас, якщо залишити цей спектр правовідносин поза увагою, то вирішення цієї справи по суті не відповідатиме критеріям законності та обґрунтованості, відповідно й завданням і основним засадам адміністративного судочинства, які визначені у статті 2 КАС України.

З цих міркувань та керуючись приписами частин другої, четвертої статті 353 КАС України колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в цій справі підлягають скасуванню, а справа, відповідно, має бути направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Мандрика Владислава Володимировича задовольнити частково.

2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя М. І. Смокович

Судді В. М. Соколов

О. Р. Радишевська