Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.07.2018 року у справі №826/11046/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 квітня 2019 року

Київ

справа №826/11046/16

адміністративне провадження №К/9901/55504/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Гриціва М.І.,

суддів: Бучик А.Ю., Гімона М.М.,-

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Київської міської організації всеукраїнської громадської організації «Асоціація сприяння самоорганізації населення» (далі - Організація) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2017 року (суддя Каракашьян С.К.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року (судді Бєлова Л.В., Безіменна Н.В., Кучма А.Ю.) у справі № 826/11046/16 за позовом Київського міського осередку всеукраїнської громадської організації «Асоціація сприяння самоорганізації населення» і ОСОБА_1 до Київської міської ради (далі - Міськрада; Київрада), треті особи: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) [далі - Департамент], ОСОБА_2, товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-технічна агенція», ОСОБА_3, про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

У липні 2016 року позивачі ОСОБА_1 та Організація звернулись до суду з адміністративним позовом, у якому просили визнати протиправним та нечинним з моменту його прийняття рішення Міськради від 14 липня 2016 року № 728/728 «Про затвердження детального плату території в межах проспекту Возз'єднання, залізниці, просп. Броварський, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва» (далі - Спірне рішення; Проект ДПТ, ДПТ відповідно).

Вимоги обґрунтовували тим, що

затверджений Проект ДПТ не відповідає Генеральному плану міста Києва (далі - Генплан), через те що окремі території згідно з ДПТ змінюють призначення, встановлене Генпланом;

була порушена процедура прийняття Спірного рішення, оскільки рішення про розроблення містобудівної документації схвалено самим Спірним рішенням;

замовлення розробки оскаржуваного ДПТ здійснено неналежним замовником, оскільки належним замовником, на думку позивачів, має бути Київська міська державна адміністрація;

процедура громадських слухань проведена з порушеннями, які, на думку позивачів, проявились у тому, що Проект ДПТ не був розміщений на офіційному сайті Київради, не були опубліковані техніко-економічні показники, графічні матеріали, прізвища посадових осіб, які відповідальні за достовірність даних та запланованих інформаційних заходів з громадського обговорення;

Проект ДПТ забудови не погоджений відповідними компетентними установами, зокрема - комунальною організацією «Інститут Генерального плану м. Києва», Центральним спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, Головним управлінням охорони культурної спадщини Міськради, Головним управлінням містобудування і архітектури Міськради, Київською міською санітарно - епідеміологічною станцією, Управлінням Державтоінспекції ГУ МВС в м. Києві, Головним управління охорони навколишнього природного середовища Міськради, Головним управлінням охорони здоров'я та медичного забезпечення Міськради;

ухвалення Спірного рішення проведено із порушеннями регламенту відповідача, яке полягало в тому, що його проект не був направлений до жодної з постійних комісій Міськради, окрім комісії з питань містобудування та архітектури та землекористування;

Проект ДПТ розроблявся з порушеннями існуючих норм, які полягали, зокрема, у не забезпеченні відповідності існуючим нормам визначеної (проектної) щільності населення, площі зелених насаджень.

Стверджують, що на Проекті ДПТ немає підпису головного архітектора проекту та про невідповідність затверджених проектом норм попередньо опублікованим відомостям.

Суди встановили, що Київрада своїм рішенням I сесії VIII скликання від 14 квітня 2016 року № 318/318 «Про порядок денний пленарного засідання I сесії Київської міської ради VIII скликання 14.04.2016» вирішила внести до порядку денного пленарного питання під номером 34 про затвердження детального плану території в межах просп. Возз'єднання, залізниці, просп. Броварського, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва.

За пунктом 6 цього Порядку підставою для подання пропозицій до проектів містобудівної документації відповідному органу місцевого самоврядування є повідомлення про початок процедури їх розгляду.

Міськрада рішенням I сесії VIII скликання від 14 квітня 2016 року № 318/318 «Про порядок денний пленарного засідання I сесії Київської міської ради VIII скликання 14.04.2016» вирішила внести до порядку денного пленарного засідання I сесії VIII скликання від 14 квітня 2016 року питання № 34 про затвердження детального плану території в межах просп. Возз'єднання, залізниці, просп. Броварського, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва.

У газеті «Хрещатик» від 16 січня 2015 року за № 5 розміщено оголошення про громадські слухання Проекту, у зв'язку з чим процедура розгляду та врахування пропозицій громадськості до Проекту триватиме з 21 січня 2015 року до 20 лютого 2015 року. Аналогічне повідомлення розміщено на сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

До Проекту додано «Протокол наради щодо розгляду пропозицій та зауважень членів громади до проекту Детального плану території в межах проспекту Возз'єднання, залізниці, Броварського проспекту, вул. Р. Окіпної та Русанівської протоки у Дніпровському районі м. Києва, розробленого на замовлення Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації» від 03 березня 2015 року, з якого вбачається, що у такій нараді брали участь, в тому числі представники громади, які внесли відповідні зауваження та пропозиції.

Спірним рішенням відповідно до статті 19 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), рішення Міськради від 13 листопада 2013 року № 518/10006 «Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві», затверджений детальний план території в межах в межах просп. Возз'єднання, залізниці, Броварського проспекту, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва.

Вважаючи таке рішення протиправним, позивачі звернулись до суду з цим позовом.

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 23 грудня 2017 року у задоволенні позовних вимог відмовив.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 23 квітня 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Організація не погодилася із рішеннями судів першої й апеляційної інстанцій і звернулася із касаційною скаргою про їх скасування та ухвалення нового рішення про задоволення позову, доводи якої аналогічні викладеним в апеляційній скарзі.

Скаржник, зокрема, указує на помилковість висновків апеляційного суду щодо відсутності у позивачів та третіх осіб прав на оскарження Спірного рішення; стосовно порушення процедури проведення громадських слухань; щодо оцінки судом першої інстанції норм ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень»; стосовно не надання цим судом оцінки іншим аргументам скаржників.

У відзивах на касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_3 погоджуються з її доводами, просять її задовольнити, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове - про задоволення позову.

Верховний Суд переглянув рішення судів попередніх інстанцій у межах касаційної скарги, з'ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про таке.

У цій справі суди не погодилися із тим, що стверджуванні порушення прав, свобод та інтересів позивачів настали внаслідок дій та рішень відповідача, на кожне порушення, на допущенні якого наполягали позивачі, навели фактичні підстави, підвели під них нормативну базу, з'ясували характер і зміст спірних правовідносин і сформували та сформулювали правові висновки про безпідставність та необґрунтованість заявлених вимог.

Зокрема, суди встановили, що спір виник щодо Спірного рішення, яке позивачі із покликанням на вищезгадані фактори вважають таким, що прийнято з порушенням встановленого законом порядку, не відповідає вимогам закону, які регулюють відносини в сфері містобудування, втручається в їхні права і інтереси й через це не може існувати, вимагає визнання його протиправним і таким, що підлягає скасуванню.

У відповідь на кожне із тверджень позивачів суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив про таке.

Насамперед стосовно того, що Проект ДПТ не пройшов процедури громадських слухань, свідченням чого є те, що він не був розміщений на офіційному сайті Київради, не були опубліковані техніко-економічні показники, графічні матеріали, прізвища посадових осіб, які відповідальні за достовірність даних та запланованих інформаційних заходів з громадського обговорення, з'ясував, що в газеті «Хрещатик» від 16 січня 2015 року за № 5 було розміщено оголошення про громадські слухання Проекту ДПТ, процедура розгляду та врахування пропозицій громадськості до якого триватиме з 21 січня 2015 року до 20 лютого 2015 року. Аналогічне повідомлення розміщено на сайті Департаменту.

До Проекту ДПТ додано «Протокол наради щодо розгляду пропозицій та зауважень членів громади до проекту Детального плану території в межах проспекту Возз'єднання, залізниці, Броварського проспекту, вул. Р. Окіпної та Русанівської протоки у Дніпровському районі м. Києва, розробленого на замовлення Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації» від 03 березня 2015 року, з якого вбачається, що така нарада відбулася й ній брали участь представники громади, які внесли відповідні зауваження та пропозиції.

Перед цими обставинами суд встановив, що на виконання законів № 3038-VI, № 280/97-ВР, «Про столицю України - місто-герой Київ», пункту 36 постанови Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 559 «Про містобудівний кадастр» з метою реалізації Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року, затвердженої рішенням Київради від 15 грудня 2011 року №824/7060, Київрада прийняла рішення від 13 листопада 2013 року №518/10006 «Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації», яким затвердила Програму створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві (далі - Рішення №518/10006; Програма).

Метою Програми було визначено розроблення і затвердження Генплану, обґрунтованого визначення на основі затверджених детальних планів територій планувальної організації та функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталів, мікрорайонів, інших частин території м. Києва, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, а також встановлення єдиних умов та обмежень (регламентів) забудови територій на основі затверджених планів зонування для інтенсивного втілення в життя принципів містобудівної політики інтегрованого міського розвитку столиці України як стабільного європейського міста, створення повноцінного життєвого середовища, збереження традиційних особливостей, історичного середовища та природно-ландшафтного комплексу міста, розвитку ефективної інженерної та транспортної інфраструктури.

Згідно з пунктом 2 Рішення № 518/10006 Департамент отримав доручення бути замовником створення (оновлення) містобудівної документації відповідно до Програми.

За окремими положеннями розділу 2 Програми її завданням є встановлення орієнтовних меж окремих територій та вартості робіт зі створення містобудівної документації.

Згідно з розділом 5 Програми, організацію розроблення містобудівної документації у м. Києві здійснює Департамент - замовник згідно з Переліком містобудівної документації, що розроблятиметься у 2014- 2016 рр. (додаток до Програми), з урахуванням інвестиційних намірів щодо забудови окремих територій.

Замовник містобудівної документації: організовує в установленому порядку поновлення матеріалів топографо-геодезичної зйомки територій м. Києва, проведеної в минулі роки, необхідних для розроблення містобудівної документації відповідно до Програми; забезпечує урахування питань, пов'язаних з розміщенням об'єктів будівництва, іншого використання територій, з погодженням проектів землеустрою, наданням містобудівних умов та обмежень на проектування об'єктів при розробленні містобудівної документації; визначає та уточнює межі розроблення містобудівної документації; забезпечує організацію фінансування розроблення містобудівної документації шляхом залучення інвестиційних коштів або подання відповідного бюджетного запиту; готує завдання на розроблення містобудівної документації та подає його на затвердження заступнику голови Київської міської державної адміністрації згідно з розподілом обов'язків, готує інші вихідні дані; визначає розробника містобудівної документації; забезпечує урахування громадських інтересів шляхом публікації оголошення про розроблення містобудівної документації, організації проведення громадських слухань після отримання проекту містобудівної документації від розробника; у разі необхідності та за наявності інвестиційних пропозицій готує проект рішення Київської міської ради про зміни у переліку містобудівної документації, наведеної у додатку до Програми; <…>.

Розробник містобудівної документації: <…> розробляє містобудівну документацію або вносить до неї зміни відповідно до вимог державних будівельних норм, державних стандартів; бере участь у проведенні громадських слухань, розгляді архітектурно-містобудівною радою та сесією Київради розробленої ним містобудівної документації; <…>.

Містобудівна документація розробляється комунальною організацією виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Інститут Генерального плану м. Києва» та іншими проектними і науково-дослідними організаціями, які мають відповідну ліцензію, сертифікованих спеціалістів і технічну базу, на замовлення Департаменту, згідно з переліком, затвердженим цим рішенням.

Під час розроблення містобудівної документації пропозиції замовника щодо використання територій вносяться ним на розгляд та врахування розробником у проекті містобудівної документації.

Інвестиційні наміри юридичних та фізичних осіб щодо забудови та іншого використання територій враховуються розробником у проекті містобудівної документації у разі їх узгодження із замовником.

Для проведення громадських слухань, проведення погоджень, розгляду на архітектурно-містобудівній раді та експертизи виготовляється один примірник містобудівної документації на електронних носіях та на паперових носіях, що коригується за результатами кожного етапу та передається замовнику для подання на затвердження.

Подання містобудівної документації на затвердження Київраді забезпечують Департамент та постійна комісія Київради з питань земельних відносин, містобудування та архітектури.

Далі суд послався на положення частини другої статті 19 Конституції України, за якими органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частинами першою, другою, шостою, сьомою та одинадцятою Закону № 3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється. Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються. Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об'єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад. Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України (далі - КМУ).

У пунктах 2, 7 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою КМУ від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555), містяться подібні положення.

Підсумовуючи розгляд доводів позивачів в цій частині, суд виснував, що Проект ДПТ був оприлюднений органом Київради; громадськість була поінформована про ДПТ, зацікавлені представники останньої брали участь в його обговоренні, а також протестували проти його прийняття.

Такі обставини в ракурсі нормативного регулювання порядку прийняття ДПТ на давали суду підстав вважати, що спірне рішення було проведено без громадського обговорення і погодження з нею. У зв'язку з цим висновки судів в цій частині є слушними, не містять причин для визнання їх протиправними. Покликання скаржників на те, що оголошення про громадське обговорення ДПТ було розміщено не на сайті Київради, а на сайті Департаменту, не спростовує факту оприлюднення проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення ДПТ і не впливає на дотримання процедури громадських слухань настільки, щоб визнати її протиправною.

Далі суд першої інстанції встановив, що рішення № 728/728 відповідно до статті 19 Закону № 3038-VI та Закону № 280/97-ВР, Рішенням № 518/10006 був затверджений ДПТ в межах в межах просп. Возз'єднання, залізниці, Броварського проспекту, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва. Цей план відповідач затвердив відповідно до основних технічко-економічних показників (техніко-економічні показники та основні положення з графічними матеріалами), що додаються, як основу планувальної організації та функціонального зонування території, розташування червоних ліній вулиць та доріг, кварталів садибної забудови, граничної поверховості та щільності забудови для подальшого розроблення документації із землеустрою та прийняття рішень щодо розміщення об'єктів містобудування. За приміткою до Переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013 - 2016 роках це розробка нової містобудівної документації».

З цього суд дійшов висновку, що Програма передбачає розробку нової містобудівної документації, а саме детальний план забудови територій. При цьому, Програма закладає орієнтовно визначену, а не сталу площу території ДПТ, що має на меті її корегування в бік збільшення або зменшення.

Відповідно до статті 1 Закону № 3038-VI, генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Стосовно експертизи містобудівної документації суд зауважив, що на місцевому рівні планування територій здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (частина перша статті 16 Закону № 3038-VI), а експертизі містобудівної документації на місцевому рівні підлягають виключно генеральні плани міст (частина дванадцята статті 17 Закону № 3038-VI), детальний план території не підлягає експертизі (частина дев'ята статті 19 Закону № 3038-VI).

Правові та організаційні питання розробки та затвердження ДПТ населеного пункту визначені статтею 19 Закону № 3038-VI.

Відповідно до частини першої цієї статті, ДПТ у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. ДПТ розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Частинами четвертою-шостою статті 19 Закону № 3038-VI передбачено, що ДПТ визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Відповідно до частин восьмої-десятої статті 19 Закону № 3038-VI, ДПТ у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою. ДПТ за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання. ДПТ не підлягає експертизі. Внесення змін до ДПТ допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.

В частині відповідності ДПТ Генплану, державним будівельним нормам та нормам чинного законодавства, суд виходив з такого.

Згідно з пунктом 4.2 Державних будівельних норм Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану територій», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України від 12 березня 2012 року № 107, детальний план розробляється, зокрема, на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер, - на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів.

Відповідно до пункту 1.1 ДБН Б. 1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затвердженого наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 25 вересня 1997 року № 164, чинного на час прийняття Київрадою рішення від 28 березня 2002 року № 370/1804, яким затверджено Генплан, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об'єктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико- культурної спадщини, черговості освоєння території. Генеральний план міста, селища є основним видом містобудівної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обґрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання і забудови території.

Пунктом 3.4 ДБН Б. 1-3-97 визначено, що генеральний план включає текстові та графічні матеріали. До текстових матеріалів відносяться: а) книга генерального плану; б) брошура з основними положеннями генерального плану. Графічними матеріалами є плани і карти аналітичного і проектного змісту, виконанні у встановленому масштабі. Текстові та графічні матеріали можуть виконуватися з застосуванням комп'ютерної технології.

Склад графічних матеріалів генерального плану наведений у пункті 3.8 ДБН Б. 1-3-97.

План існуючого населеного пункту (опорний план) не піддягає затвердженню. Документ виконується на топографічній основі. На кресленні відображається планувальна структура, використання територій та окремих функціональних зон населеного пункту, станом на час затвердження генерального плану (пункт 3.9 ДБН Б. 1-3-97).

Відповідно до пункту 3.12 ДБН Б. 1-3-97 на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме: а) межа населеного пункту (міська межа); б) магістральні, жилі вулиці і площі у червоних лініях (з назвами) та транспортні розв'язки в одному та різних рівнях; в) території житлової забудови (садибної, мало: поверхової, середньоповерхової, багатоповерхової); г) території цивільної забудови та громадські центри загальноміського і районного значення; д) озеленені території загального користування та спеціального призначення; е) промислові, комунальні і складські території та їх розподіл у відповідності з санітарною класифікацією підприємств; ж) території міського та зовнішнього транспорту; з) території спеціального призначення; й) природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території; к) курортні території; л) території садівничих товариств та дачної забудови; м) території сільськогосподарських підприємств; н) ліси, лісопарки, лугопарки, водойми, водотоки; о) території, на яких заплановано здійснення загальних та спеціальних заходів з інженерної підготовки і захисту територій, природозахисних заходів та розміщення відповідних споруд і пристроїв; п) території, передбачені для розміщення головних споруд інженерної інфраструктури; р) території пріоритетного розвитку на першу чергу реалізації; с) резервні території для розвитку населеного пункту за його межами.

Проаналізувавши наведені норми, суд виснував, що Генпланом передбачено розвиток напрямів використання територій міста, а не її стале використання, у зв'язку з чим судом не приймаються посилання позивачів на наявні розбіжності між Генпланом та планом забудови територій, затвердженим оскаржуваним рішенням.

Крім того, суд вважає, що невідповідність двох актів органу місцевого самоврядування, зокрема, Генплану та плану забудови територій, затверджених рішеннями одного й того ж органу, не може бути підставою для скасування одного з них, за відсутності встановлених актами вищої юридичної сили безпосередніх вказівок про це.

Відповідаючи на доводи позивачів щодо порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення в частині відсутності погодження, суд виходив з такого.

Відповідно до рішення Київради від 31 жовтня 2006 року № 141/198 «Про затвердження Порядку погодження та підготовки до затвердження містобудівної документації в м. Києві», погоджена і затверджена Київрадою містобудівна документація є основою для розробки землевпорядної документації, вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій, вирішення питань вибору, вилучення, надання у власність чи користування земель для містобудівних потреб.

За частинами восьмою-десятою статті 19 Закону № 3038-VI, детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою. Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання. Детальний план території не підлягає експертизі. Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.

З огляду на наведені положення Закону суд виснував, що цими нормами, які мають вищу юридичну силу, ніж норми рішення Київради, не передбачено погодження такого виду містобудівної документації як ДПТ.

Щодо посилання позивачів на порушення норм регламенту Міськради, суд встановив таке.

Процедура розгляду і прийняття відповідачем актів на момент прийняття оспорюваного рішення була передбачена положеннями статті 23 рішення Міськради від 12 листопада 2014 року № 351/351 «Про Регламент Київської міської ради», якою визначено, що проекти рішень Київради реєструються в управлінні організаційного та документального забезпечення діяльності Київської міської ради. Проект рішення Київради, поданий з дотриманням вимог частин другої-десятої статті 21 цього Регламенту, реєструється не пізніше двох днів з дня надходження.

Протягом трьох днів з дня реєстрації проекту рішення Київський міський голова або заступник міського голови - секретар Київради надає доручення щодо розгляду проекту рішення профільній постійній комісії, яка, враховуючи функціональну спрямованість постійних комісій, визначається профільною з попереднього розгляду відповідного проекту рішення, а також іншим постійним комісіям відповідно до їх функціональної спрямованості.

Постійні комісії Київради (окрім профільної) протягом чотирнадцяти днів з моменту реєстрації проекту рішення у комісії опрацьовують його та за результатами розгляду проекту рішення: 1) підтримують проект рішення Київради: 1.1) візують проект рішення без зауважень; 1.2) візують проект рішення із зауваженнями чи пропозиціями; 2) відхиляють проект рішення.

Зауваження чи пропозиції викладаються у висновку постійної комісії та направляються до профільної постійної комісії. Висловлені зауваження та пропозиції постійних комісій є обов'язковими для розгляду профільною постійною комісією Київради.

Профільна постійна комісія протягом тридцяти днів з моменту реєстрації проекту рішення у комісії опрацьовує його та за результатами розгляду проекту рішення: 1) підтримує проект рішення Київради: 1.1) візує проект рішення без зауважень; 1.2) візує проект рішення із зауваженнями чи пропозиціями; 2) за згодою суб'єкта подання направляє проект рішення на доопрацювання, в тому числі шляхом створення робочої групи постійної комісії для доопрацювання проекту рішення; 3) відхиляє проект рішення.

У разі підтримання проекту рішення, а також висловлення зауважень та пропозицій до проекту рішення профільна постійна комісія направляє проект рішення для опрацювання до управління правового забезпечення діяльності Київради.

Управління правового забезпечення діяльності Київради після опрацювання проекту рішення повертає його до профільної постійної комісії Київради, або суб'єкту подання (у разі якщо суб'єкт подання самостійно направив проект рішення до управління правового забезпечення діяльності Київської міської ради).

Погоджений управлінням правового забезпечення діяльності Київради проект рішення Київської міської ради передається профільною комісією до управління організаційного та документального забезпечення діяльності Київської міської ради для попереднього формування проекту порядку денного пленарного засідання Київради.

Правовий висновок управління правового забезпечення діяльності Київської міської ради щодо невідповідності проекту рішення чи його окремих положень вимогам законодавства є обов'язковим для розгляду профільною постійною комісією на її найближчому засіданні. За результатами такого розгляду профільна постійна комісія приймає рішення або щодо внесення на розгляд Київради проекту рішення, або щодо відхилення проекту рішення.

Як вбачається з пояснень відповідача, які не спростовуються позивачами, на засіданні від 22 березня 2017 року постійна комісія Київради з питань містобудування, архітектури та землекористування розглянула та підтримала проект оспорюваного рішення, надалі проект рішення направлений до управління правового забезпечення діяльності Міськради, яке 01 квітня 2016 року надало правовий висновок.

05 квітня 2016 року на засіданні постійна комісія Київради з питань містобудування, архітектури та землекористування розглянула правовий висновок управління правового забезпечення діяльності Київради від 01 квітня 2016 року № 08/230-627 до проекту рішення «Про затвердження детального плану території в межах просп. Возз'єднання, залізниці, просп. Броварського, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва» і за результатами розгляду вирішила відхилити зауваження, викладенні у правовому висновку, та винести вищевказаний проект рішення на розгляд чергового пленарного засідання сесії Київради для прийняття остаточного рішення.

Відповідно до пункту 7 затвердженого рішенням Київради від 19 червня 2014 року № 9/9 «Про затвердження Положення про постійні комісії Київської міської ради» Положення про постійно діючу комісію з питань містобудування, архітектури та землекористування, зазначена комісія розглядає, зокрема, питання планування та забудови територій (включаючи питання підготовки та затвердження генерального плану забудови міста Києва та його приміської зони, проектів детального плану територій, схем планування територій).

З урахуванням викладених нормативних положень та оцінки обставин справи в частині етапів опрацювання проекту Спірного рішення, суд відхилив посилання позивачів на порушення норм регламенту Київради відповідачем.

Не погоджуючись з доводами позивачів про порушення існуючих норм під час розроблення оспорюваного плану, які полягали, зокрема, у невідповідності існуючим нормами визначеної (проектної) щільності населення, площі зелених насаджень, суд зазначив таке.

Державні будівельні норми 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» регламентують два показники, що характеризують інтенсивність використання та забудови кварталів та мікрорайонів: максимально допустима щільність населення кварталів (мікрорайонів) -450 люд/га (п.3.7 ДБН 360 -92*), та максимально допустима щільність населення ядра центру міста - 500 люд/га (табл. 2.1 ДБН 360-92*).

Із змісту оскарженого плану забудови та пояснень його розробника - товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-технічна агенція», було встановлено, що для його розроблення застосовувалися показники саме мікрорайону.

Пунктом 3.5 ДБН 360-92* визначено, що мікрорайон - це первісний структурний елемент, обмежений магістральними та житловими вулицями площею до 20-50 га з повним комплексом об'єктів обслуговування місцевого рівня. До складу мікрорайону включаються наступні функціональні елементи:

житлова територія (прибудинкові ділянки для розміщення та обслуговування житлових будинків, включаючи всі майданчики різного призначення); територія загальноосвітніх шкіл; територія дошкільних навчальних закладів; територія інших об'єктів культурно-побутового обслуговування (торгівельна та громадські заклади) місцевого рівня; територія гаражів та автостоянок для постійного зберігання індивідуальних автомобілів мешканців даного мікрорайону.

При цьому питома вага житлової територія складає до 55 % відсотків території мікрорайону.

Відповідно до пункту 1 таблиці 6.1 ДБН 360-92* в умовах реконструкції допускається зниження нормативної площі території загальноосвітніх шкіл до 20 %, а дошкільних навчальних закладів до 25 %.

З огляду на це, в умовах реконструкції забудови мікрорайону максимальна допустима нормативна щільність населення мікрорайону складає до 485 люд/га, а для ядра центру міста до 536 люд/га.

Як убачається з матеріалів справи, в оскаржуваному плані щільність населення на період 15-20 років складає 477 люд/га, що відповідає вищезазначеній нормативній щільності населення в умовах реконструкції.

Згідно з розрахунками оскаржуваного проекту (табл. 6.1.1 Том 1. Архітектурно-планувальна організація території проекту ДПТ), потреба в зелених насадженнях зального користування на перспективу (етап 15-20 років) складає 20,19 га. У межах проекту ДПТ передбачено 9,32 га.

З оскарженого проекту видно, що нестача площі загального користування зелених насаджень в межах ДПТ, згідно з проектом компенсується за рахунок зелених насаджень на території Венеціанського острову («Гідропарк»), «…який знаходиться на відстані біля 1600 м прямого транспортного сполучення Святошинсько-Броварською лінією метрополітену (ст.м. «Лівобережна» - ст.м. «Гідропарк»), що становить орієнтовно 5 хв.»

З огляду на визначені нормативи, суд не встановив допущених проектантом порушень, погодившись, що це відповідає вимозі пункту 5.5 ДБН 360 - 92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», згідно з якою час доступності міських парків при пересуванні на транспорті повинен становити не більше 20 хв., а парків планувальних районів - не більше 15 хв.

Щодо відсутності підпису головного архітектора проекту, то суд встановив, що надана копія проекту містить підписи автора проекту. При цьому ДБН Б. 1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» не передбачено додавання до складу проектних матеріалів аркуша «Підтвердження ГАП», оскільки згідно зі статтею 19 Закону № 3038-VI детальний план території є містобудівною документацією місцевого рівня.

Натомість, додавання такого аркуша передбачено для проектної та робочої документації (ДСТУ Б А.2.4-4:2009 «Система проектної документації для будівництва. Основні вимоги до проектної та робочої документації»), тобто до документації іншого рівня.

У відповідь на твердження позивачів про порушення їхніх прав суди попередніх інстанцій послалися на положення процесуального та матеріального закону, які розкривають, яке право, у яких випадках і яким чином підлягає судовому захисту.

Зокрема, суд зазначив, що за положеннями частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС ) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

За частиною першою статті 55 Основного Закону України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Отже, за вищезазначеними правовими нормами обов'язковою умовою звернення до суду передбачено наявність порушеного права, що, на думку суду, є самостійною підставою для відмови у позові, у разі відсутності такої умови. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

З огляду на це суд першої інстанції взяв до уваги твердження позивача (Організації) про його порушені інтереси та про його право на звернення до суду про оскарження рішення Київради, яке виводилося з ймовірного порушення прав членів Організації.

Надав суд значення тому, що позивач ОСОБА_1 не зазначив обставин порушення Спірним рішенням його прав та охоронюваних законом інтересів.

Звернув увагу, що треті особи, які підтримали позовні вимоги, заявлені позивачами, не подали заяв про вступ у справу із самостійними вимогами на предмет спору.

Суд за наслідками судового розгляду позовних вимог підсумував, що позивачі та треті особи в основному не погоджуються в цілому з майбутньою подією збільшення житлової забудови території, а отже й збільшення чисельності населення.

У цьому сегменті вимог суд погодився з тим, що збільшення чисельності населення на певній території, тягне за собою безумовне погіршення становища осіб, що вже проживають на цій території, та погодився з потенційним впливом (втручанням) в певні права таких осіб рішеннями, на підставі яких відбувається збільшення чисельності населення.

У вимірі цих вимог суд першої інстанції послався на положення статті 8 Конституції України, частини першої статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», норми-принципи Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та протоколів до неї, зважив на судову практику Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), зокрема у справі «Наталія Михайленко проти України», «Сєрков проти України» від 7 липня 2011 року, «Трегубенко проти України» від 2 листопада 2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року та інші і для цілей цього спору визначив, що порушення права володіння майном, поняття «майно», як і «власність», має досить широке тлумачення й охоплює низку економічних інтересів (активів) - як матеріальних так і не матеріальних.

Можливість осіб користуватися певними площами та зеленими насадженнями району, їх мешкання в таких умовах є тим активом, що охоплюється поняттям «майно» у розумінні статті 1 Першого протоколу Конвенції. Вручання в право особи на мирне володіння майном в аспекті гарантій статті 1 Першого протоколу можливе, коли таке втручання є законним; переслідує «суспільний», «публічний» інтерес; є пропорційним визначеним цілям.

Під критерієм «пропорційності», який був застосований у цій справі, суд використав визначене ЄСПЛ розуміння, яке полягає в досягненні пропорції між елементами керованих і керуючих процесів, збалансованості інтересів людини з інтересами суспільства, держави; передбачає, що втручання в право власності буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов'язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання.

«Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». При цьому в питаннях оцінки «пропорційності» ЄСПЛ, як і в питаннях наявності «суспільного», «публічного» інтересу, визнає за державою достатньо широку «сферу розсуду», за винятком випадків, коли такий «розсуд» не ґрунтується на розумних підставах.

З огляду на означені критерії суд першої інстанції вирішив, що обґрунтування відповідача про наявність суспільного інтересу громади міста Києва, який полягає у збільшенні площ житлової забудови, в правовій ситуації, що складалася у зв'язку з подання цього позову, правильно (домірно, пропорційно) співвідноситься з ймовірно-можливою зміною становища мешканців існуючих будинків.

До сказаного суд додав, що, незважаючи на публікацію оголошення про судовий розгляд даної справи у виданні, де було оприлюднено оскаржуваний акт, до суду не надійшло позовних заяв про визнання оспорюваного рішення нечинним.

Беручи до уваги обставини цієї справи, їхню фактичну та юридичну природу суд за наслідками дослідження фактичних обставин справи визнав позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Апеляційний суд серед іншого вказав, що дотримання вимог будівельних норм та вимог чинного законодавства України при забудові окремої земельної ділянки не може бути предметом перевірки при встановленні правомірності рішення про затвердження детального плату території.

Стосовно доводів позивачів про порушення нормативів щільності населення та площі зелених насаджень внаслідок заселення житлового комплексу, будівництво якого на теперішній час здійснюється, апеляційний суд зазначив, що посилання виключно на ймовірне порушення у майбутньому прав позивачів суперечить основним засадам адміністративного судочинства, оскільки судове рішення не може ставитись в залежність від настання або ненастання обставин, що можуть виникнути в майбутньому.

Наведені законодавчі положення в сукупності з установленими обставинами щодо поінформованості громадськості про проект забудови території в друкованому виданні та на сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), надання зауважень та пропозицій її представниками, що нівелюють формальні порушення процедурного характеру, слід погодитися з висновками судів попередніх інстанцій про дотримання в цілому Міськрадою встановленого порядку оприлюднення детального плану території, а також виконання вимоги щодо проведення громадських слухань, дотримання Київрадою встановленого порядку розроблення ДПТ, його відповідність чинному Генплану та врахування перспективи розвитку території, визначеної у проекті Генплану, що у сукупності дає підстави дійти до висновку про правомірність оскаржуваного рішення Міськради.

В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Доводи касаційної скарги не містять належних та об'єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки суду першої та апеляційної інстанцій. У скарзі також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

постановив:

Касаційну скаргу Київської міської організації всеукраїнської громадської організації «Асоціація сприяння самоорганізації населення» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Гриців

Судді : А.Ю. Бучик

М.М. Гімон